Koncept "birokracije" francuskog je podrijetla i znači - "dominacija ureda". Poistovjećivanje birokracije s državom samo je djelomično točno. Max Weber pokazao je neizbježnost sukoba između birokracije i demokracije.

Stvara se, takoreći, začarani krug: što dalje ide razvoj demokracije, potrebno je više institucija, što uzrokuje povećanje birokratskih odluka, što u konačnici dovodi do sužavanja demokracije. Srž sukoba vezana je uz načela odlučivanja u političkoj (demo) i birokratskoj sferi. M. Weberu pripada dodjela definirajućih obilježja birokracije - to je stručno osposobljavanje i funkcionalna specijalizacija rada birokrata, što ga čini teško zamjenjivim, a nadzor nad njim praktički nemoguć. Štoviše, to se odnosi kako na djelovanje državne uprave tako i na funkcioniranje upravljanja u privatnoj sferi. Stoga bi jedan od problema neravnopravnog odnosa politike i birokracije trebao biti princip: birokracija je instrument u rukama politike. Istodobno, to ne rješava glavni problem - birokratska racionalizacija mnogih sfera života oštro ograničava samoostvarenje i samoočitovanje pojedinca. Rast birokracije ugrozio je glavni dignitet birokratskog djelovanja, odnosno njegovu učinkovitost. Sve izraženija tendencija centralizacije dovela je do jačanja hijerarhijske strukture države, povećana je uloga središnjih tijela, a lokalna inicijativa je sputana. Država je suočena s dilemom: nepostojanje hijerarhije dovodi do gubitka koordinacije, a previše kruta hijerarhija znači gubitak učinkovitosti. Praksa funkcioniranja birokracije u uvjetima države velike birokracije (primjerice države blagostanja) otkrila je otuđenost masa od političkog procesa, pad legitimiteta vlasti. Paradoks je da veliki socijalni programi koje provodi država stvaraju veliku birokraciju, što znači da postoje razgranate državne institucije i oligarhijski načini odlučivanja. Pritom se ispostavlja da je glavna zadaća birokracije problem održavanja vlasti, čak i ako je to štetno za državu u cjelini. Potrebno je razlikovati pojmove birokracije i birokracije. Ako je birokracija sloj ljudi koji profesionalno djeluje u javnoj i privatnoj sferi, onda je birokracija kolektivni egoizam, koji se očituje kod dijela djelatnika upravnog aparata. Glavne značajke birokracije izražene su u takvim karakteristikama kao što su zanemarivanje interesa naroda, želja da se izmakne kontroli javnosti, da djeluje pod okriljem tajnosti, da stvori uvjete za kastinsko ograničenje i neke druge. Obično pokušaji uklanjanja birokracije dovode do još veće birokracije i često ukazuju na nesposobnost onih na vlasti da riješe probleme upravljanja. Među glavnim načinima borbe protiv birokracije: 1) značajno smanjenje administrativnog aparata, čišćenje aparata od uglednika i nesposobnih upravitelja; 2) osiguravanje istinskog izbora, promjene, javnosti, kontrole odozdo; 3) podizanje razine političke kulture stanovništva za njegov stvarni utjecaj na postojeću državnu vlast. S obzirom na proces širenja administrativnih aktivnosti i sve veću akumulaciju moći od strane birokracije, kontrola nad radom institucija postaje pitanje definiranja. Koristi i vanjske i unutarnje kontrole. Unutarnja kontrola ugrađena je u strukturu samih institucija. Viši dužnosnici nadziru rad nižih, a inspektori i revizori kontroliraju birokratski aparat. Uz to se provode interne revizije, provjere na licu mjesta, izvješća i sl. U sustavu vanjske kontrole prvi je zakonodavac koji u zakonodavnim aktima utvrđuje mjere kontrole i ograničenja, granice vanjske kontrole nad svakom pojedinom institucijom. U mnogim državama pojam "ombudsman" koristi se u sustavu vanjske kontrole. Pučki pravobranitelj nije samo saborski zastupnik za zaštitu ljudskih prava, već i poseban službenik koji je neovisan i nepristran, sluša pritužbe zaposlenika i daje svoje preporuke za rješavanje spornih pitanja.

Više o temi 95. Birokracija i birokracija u mehanizmu države:

1. 4.2. državni mehanizam. Funkcije države i mehanizam države Mehanizam države: pojam, zadaće, struktura
2. 3.4.1. Struktura mehanizma države. Državna tijela, njihove vrste 3.4.1.1. Mehanizam države: koncept, značajke, principi njegove izgradnje i aktivnosti

Predavanje 14kao društveni i politički fenomen

1. Pojam birokracije

Relevantnost proučavanje birokracije kao društveni fenomen determiniran je nizom faktora. Prvo, objektivna potreba jačanja organizacije u svim sferama javnog života. Drugo, proturječnost između ove objektivne potrebe i s njom povezane hijerarhizacije društva i razvoja demokracije, uključivanje stanovništva u javni život, u političko djelovanje, potreba za pronalaženjem racionalnih odnosa između menadžera i upravljanih, vođa i podređenih. Treći, relevantnost proučavanja ovog problema u našoj zemlji predodređena je deformacijom životnih normi mnogih društvenih skupina, potrebom formiranja građanskog društva, pravne države, produbljivanjem i širenjem samoupravnih načela u svim sferama. života.

Izraz "birokracija" doslovno znači moć, dominacija ureda . Moderno značenje ovog pojma koristi se kao: 1) aktivnosti dužnosnika u državi ; 2) uredski rad, birokratija , zanemarivanje merituma stvari kako bi se poštivala formalna pravila i propisi . U ovom drugom značenju pojam "birokracija" podudara se s pojmom "birokracija". Osim toga, postoji općenitija definicija birokracije i birokratizma, koja karakterizira izoliranost centra, uprave od naroda i koja štiti interese vladajućeg sloja, vladajuće klase.

Birokracija je socio-profesionalna skupina koja posjeduje posebna znanja i naobrazbu te obavlja funkciju upravljanja u sustavu suvremenog društva . Sve moderne društvene i političke organizacije uglavnom su birokratske prirode. Birokracija zauzima rukovodeća mjesta u aparatu državne izvršne vlasti, u poduzećima i ustanovama javnog i privatnog sektora gospodarstva. politička sociologija kao prvo nije zainteresirana cjelokupna birokracija, već onaj njezin dio koji obavlja upravne funkcije u sustavu državne vlasti i uprave .

Birokracija je povijesni fenomen . Njegovi oblici mijenjali su se tijekom povijesti zbog promjene tipova i tipova društveno-ekonomske strukture. Začeci birokracije nastali su već u državama Starog Istoka, što je bilo posljedica izolacije sfere javne uprave. . Povjesničari bilježe najrazvijeniju birokraciju u ovom razdoblju u Kini. Postojale su složene birokratske strukture u Rimskom Carstvu i Bizantu. U srednjem vijeku u zemljama zapadne Europe kraljevsku vlast i crkvu predstavljao je snažan birokratski aparat. . Osobito je jačanje birokracije nastupilo u razdoblju postojanja apsolutnih monarhija.

Pod Lujem XIVukupan broj državnih činovnika znatno je premašio broj časnika, a udio ureda u upravljanju svim javnim poslovima naglo je rastao, ponekad izazivajući tupo nezadovoljstvo svih staleža.

U pretkapitalističkim formacijama birokracija je prvenstveno postojala kao oblik političke organizacije . Međutim s pojavom i razvojem kapitalizma postaje sastavni dio svake političke, ekonomske i društvene organizacije, počevši od države do upravljačkih struktura poduzeća, tvrtki, političkih i dobrovoljnih organizacija .

Birokracija i birokratizacija društva posebno se intenzivira u 20. stoljeću. ., što je povezano s rastom zahtjeva za organizacijom svih sfera života, s objektivnim tijekom društveno-ekonomskog razvoja. Sve je to zahtijevalo razvoj općih načela za aktivnosti organizacija, uključujući upravljačku strukturu, hijerarhiju položaja, strogu podjelu funkcija, pravila za informiranje menadžmenta i izvršnu disciplinu. Objektivna osnova birokracije, njezina univerzalna priroda unaprijed je određena procesom upravljanja kao ciljanim utjecajem na aktivnosti ljudi, njihovih udruga i organizacija. .

Formiranje modernog društva, kako je točno primijetio A. de Tocqueville, posvuda je pratio nagli rast broja državnih kancelarija i njihovih službenika. Proces "defeudalizacije" društva i države, naglašava P. Bourdieu, značio je raskid s "prirodnim" vezama (srodstvom) i uspostavu novog poretka za reprodukciju kraljevske vlasti i birokracije.

Personificiranu vlast suverena zamjenjuje moć birokracije. Sustav sukcesije položaja zamjenjuje se sustavom imenovanja . Kao rezultat toga, u društvu i državi postupno se formira nova skupina, koja se sastoji od onih koji su dobili svoj položaj ne zbog obiteljskih veza, već zbog obrazovanja i profesionalne kompetencije. Posjedujući takva specifična znanja koja zadovoljavaju nove potrebe upravljanja resursima, poput pisma i prava, dužnosnici vrlo brzo osiguravaju monopol nad najtipičnijim državnim resursima: strogošću i disciplinom u upravljanju vlasti, zdravim razumom koji odolijeva emocionalnim ispadima, novim modelima i organizacijske metode društvenog djelovanja, specifičan birokratski način mišljenja utemeljen na pravilima prava i pravilima formalne logike, uljudnost koja pridonosi širenju učtivosti. U jednoj riječi, nova društvena skupina formirala je svoj poseban racionalno-birokratski habitus , koji je kao nitko drugi odgovarao zahtjevima novonastalog modernog društva i nacionalne države.

U imitaciji viših klasa, svijet ureda i javnih mjesta počeo je posvuda koristiti simbolične oznake - matirane stolove. Šefovi su bili crveni, srednji menadžeri zeleni, nekvalificirani radnici ureda sivi, tako da se po ovoj simbolici boja odmah moglo odrediti status zaposlenika. Krajem XVIII stoljeća. kod fiziokrata je riječi "biro" dodana vrlo česta grčka riječ "cratia"; tako se pojavila riječ birokratija", to je vlada, dominacija ureda . Tradicija svoje autorstvo pripisuje političkom ekonomistu V. de Carnapou(iako se ponekad predlažu i drugi kandidati, npr. de Gournaya). Izum se dopao javnom mnijenju koje je taj izraz koristilo s negativnom konotacijom. U početku se riječ koristila samo u vezi s državnim dužnosnicima, ali kasnije se počela primjenjivati ​​na sve velike organizacije.

U Rusiji se ovaj koncept pojavio nakon 1814. te odmah stupio u obračun s domaćim terminom "činovništvo" nastalim početkom XIX. Riječ "službeno"“, kako je utvrdio I.A. Golosenko, na drevnom crkvenom jeziku nije značilo osobu, već skup pravila, prema kojima je svećenstvo slalo crkvenu službu . Svjetovna uporaba ovog izraza, kao i termina "činovništvo" izvedenog iz njega, koji se koristi za "označavanje cjelokupne korporacije državnih službenika", razvila se u prvim godinama vladavine Aleksandra I. u krugovima bliskim reformatorima tog vremena . M. Speranskog.

Ali, kako su kasnije zamijetili različiti istraživači, korijen u obje riječi bio je isti, naime čin, odnosno popravljanje "posla i reda". Drugim riječima, pretpostavljalo se da riječ "službenik" je trebala značiti "i lik i menadžer", administrator i odvjetnik . No, opet je došlo do propusta u jezičnoj praksi, ponajprije zbog pojave zapadnjačkog izraza "birokracija". Kao rezultat toga, u Rusiji u XIX - ranom XX. stoljeću. pojmovi "birokracija" i "birokracija" počeli su se koristiti u nizu različitih i nepoklapajućih značenja.

Složenost i nekonzistentnost ovog fenomena, birokratizacija svih sfera društvenog života doveli su do potreba za razvijanjem interpretacija i koncepata birokracije razvijen u 19.-20.st. Formulirana je jedna od modernih ideja birokracije K.A. Sveti Šimun(1760-1825), koji je upozorio na posebnu ulogu organizacije u razvoju društva. On je u pravu vjerovao da se u budućnosti vlast neće nasljeđivati. Bit će koncentrirana u rukama onih sa specijaliziranim znanjem .

Određeni doprinos razumijevanju fenomena birokracije dao je O. Comte(1798-1856). Osobito je tvrdio da sociologija potkrepljuje organsku vezu između "poretka" i "napretka", čime je okončao sporove između "anarhista" koji ne priznaju "red" i "retrogradnih" koji odbijaju napredak. Primijetimo također važnu misao koju naglašava Comte da se u formiranju društvenih organizacija značajna uloga mora dodijeliti "spontanim", "prirodnim" tendencijama.

Znanstveni opis birokracije poduzeo je i G. Hegel(1770-1831). Polazio je od načela podjele vlasti između države i "civilnog društva" i temeljio svoju analizu na premisi "korporacija" (zatvorenih organizacija).

Međutim, samo M. Weber(1854-1920) problemi birokracije prvi su put dobili duboko opravdanje. Prema njegovom gledištu, karakterizira se birokratska organizacija:

Ø učinkovitost koja se postiže strogom podjelom funkcija između članova organizacije;

Ø stroga hijerarhija moći;

Ø formalno uspostavljen i jasno fiksiran kodeks pravila koji osigurava ujednačenost aktivnosti upravljanja;

Ø impersonalnost administrativne djelatnosti i emocionalna neutralnost odnosa koji se razvijaju između dužnosnika organizacija.

Pretvaranje politike u profesiju , u poseban "poduzeće" koje zahtijeva vještine u borbi za vlast i poznavanje njezinih metoda koje je stvorio moderni stranački sustav, kako je vjerovao M. Weber, odredio podjela javnih dužnosnika u dvije kategorije: "političkih dužnosnika" i dužnosnika-specijalista. Prvi su predstavnici političke vlasti, predstavljaju njenu političku ljestvicu. U svakom trenutku mogu biti proizvoljno premješteni, otpušteni ili "poslani" na drugo radno mjesto. Potonji provode "opće unutarnje upravljanje", osiguravaju društvu zadovoljenje svakodnevnih rutinskih potreba u upravljanju, odlučuju čisto tehnički zadaci i očuvati legitimni poredak postojećih odnosa dominacije. Zato u praksi je često službenik specijalist moćniji od “političkog dužnosnika”, budući da ima veću kompetenciju, utjecaj i stabilnost položaja .

Weber je imao i ima mnogo sljedbenika. Među njima su Bendix, Gouldner, Crozier, S.M. Lipset, R. Merton, F. Selznick i dr. Glavna pažnja u proučavanju birokracije je posvećen analizi funkcija i struktura birokratske organizacije, smatra birokratizaciju procesom koji karakterizira "racionalnost koja je intrinzična kapitalističkom društvu.

Općenito, podupirući ideje M. Webera, njegovi su sljedbenici napravili određene dorade u njegovom konceptu, ali su se postupno počeli udaljavati od "racionalnog" modela birokracije. U njihovim radovima primjetan je prijelaz na realističniji model, predstavljajući birokraciju kao “prirodni sustav”, koji uz racionalne momente uključuje i iracionalne, uz emocionalno neutralne, te osobne momente (“ljudski odnosi”). itd. Tako su R. Michelson, F. Selznick, R. Merton primijenili koncept disfunkcije na analizu pojma birokracije. Konkretno, Merton je uočio takvu najčešću disfunkciju birokratske organizacije kao što je prijenos naglaska od strane njezinih dužnosnika s ciljeva organizacije na sredstva, uslijed čega sama sredstva (hijerarhizacija moći, stroga disciplina, striktno pridržavanje) pravilima, uputama itd.) ) postaje sama sebi svrha.

U teorijama birokratizacije jedno od najvažnijih je pitanje legalizacije (legitimacije) vlasti. Dakle, razmatrajući problem vrsta moći, Gouldner razlikuje dvije vrste birokracije — predstavnik (posebno temeljeno na znanju i vještini) i autoritaran (primjenjujući razne sankcije za jačanje svoje moći). Rad američkog sociologa zaslužuje pozornost. C.R. Mills o "eliti moći" kao savez industrijskih, političkih i vojno-birokratskih elita .

U nizu radova istražuju se problemi birokratizacije. D. Zvono, koji je posebno pisao o birokratskom svijetu i " meritokratija » — prosvijećeni stručnjaci-intelektualci postindustrijskog društva .

Problemi birokracije zauzimaju veliko mjesto i u domaćoj znanosti. Istina, dok birokracija se promatra uglavnom s negativne pozicije, kao birokratizacija. Značajno je da je dugi niz godina u sovjetskom društvu prevladavalo gledište prema kojem birokracija može postojati samo u kapitalizmu - u uvjetima privatni oblik vlasništvo, iskorištavanje čovjeka čovjekom, klasne suprotnosti. Teza o nepostojanju birokracije u socijalizmu praktički nije dovedena u pitanje. Radilo se samo o zaostalim manifestacijama birokracije kao stila, metoda upravljanja, svojstvenih samo pojedinim vođama ili pojedinim tijelima. Izvršna moč. Istodobno je analiza stvarnog života zamijenjena izjavama klasika marksizma-lenjinizma.

To je predodredilo činjenicu da u domaćoj literaturi nije bilo ozbiljnijih studija o ovoj problematici, problemi birokracije nisu bili uključeni u planove znanstvenog rada niti jednog od vodećih društvenih instituta.

Nedostatak znanstvenih istraživanja djelomično su nadomjestili masovni mediji, koji često opisuju konkretne činjenice birokratizacije ili analiziraju konfliktne situacije u funkcioniranju upravljačkih struktura. Tek pod utjecajem društvenih potreba, promjena u životu zemlje od druge polovice 1980-ih. počela su se pojavljivati ​​djela ekonomista, pravnika, povjesničara, filozofa, sociologa i psihologa (V.K. Borisov, A.V. Buzgalin, A.I. Kolganov, B.P. Kurashvili, Yu.A. Levada, R.I. Khasbulatov, A.G. Khudokormov i drugi), posvećena birokraciji u uvjetima sovjetskog društva.

U suvremenoj znanosti postoji nekoliko pristupa tumačenju ovog pojma.

U 19. stoljećutermin "birokratija" obično koristio se za označavanje posebne vrste političkog sustava. Mislio je na sustav u kojima su ministarske položaje držali profesionalni službenici, obično odgovorni nasljednom monarhu . Istodobno, birokracija se suprotstavljala, s jedne strane, sustavu feudalne vlasti utemeljenoj na personificiranoj vlasti skupine ljudi koja okružuje suverena, s druge strane, sustavu predstavničke vlasti, tj. vlada izabranih političara odgovornih zakonodavnoj skupštini ili parlamentu. Tako je npr. J. St. Mill je u svojim klasičnim Razmišljanjima o predstavničkoj vlasti birokraciju smatrao jedinom ozbiljnom alternativom predstavničkom sustavu i procijenio prednosti i nedostatke jednog i drugog. U XX. stoljeću. birokratska vladavina može jednako vjerojatno biti znak vojne diktature ili jednostranačkog režima kao i nasljedne monarhije, ali kontrast s parlamentarnom demokracijom još uvijek se primjenjuje u političkoj znanosti kada se uspoređuju razlikovna obilježja različitih političkih sustava.

Druga uporaba ovog koncepta primjenjuje se u sociologiju organizacija i vuče svoje podrijetlo iz djela Maxa Webera . Za Webera birokracija nije značila oblik vlasti, već sustav uprave koji su trajno provodili posebno obučeni stručnjaci u skladu s propisanim pravilima . Weber je primijetio da su birokratske organizacije postojale iu velikim tradicionalnim društvima, na primjer, u carskoj Kini. Jedna od glavnih vrsta birokracije u tradicionalnom društvu bila je vojska. Međutim, tek se u modernom društvu birokracija u potpunosti razvila i prisutna je u gotovo svim njegovim sferama.

Weber je istaknuo da je ovaj tip vlade, iako je nastao u birokratskim državama kao što je Pruska, sve više i više prevladavao u svim političkim sustavima i, štoviše, u svim organizacijama u kojima se upravljanje provodilo u velikom opsegu: industrijska poduzeća, u sindikatima, u političkim strankama itd. Ovaj vrlo širok koncept birokracije kao profesionalnog upravljanja sadrži dvostruki kontrast: prvo, između upravljanja i kreiranja politike, što je prerogativ udruge koja se služi birokracijom i kojoj je potonja zakonski podređeni; drugo, između modernih metoda upravljanja i tradicionalnih, koje nisu bile specijalizirane. Ovaj koncept odnosi se na sociologiju organizacija, čija je zadaća proučavanje najčešćih karakteristika i tipova organizacija u suvremenom društvu.

Treći pristup korištenju pojma "birokracija" tipičan za teoriju javne uprave. U ovoj disciplini birokracija znači upravljanje javnim sektorom za razliku od upravljanja privatnim organizacijama . Svrha takvog kontrasta je razotkriti razlike između ova dva područja i naglasiti kvalitativno različitu prirodu sustava javne uprave, uključujući obveznost njezinih odluka, poseban odnos prema zakonu, brigu za javni, a ne privatni interes, odgovornost svojih aktivnosti javnoj kontroli itd. S gledišta ove discipline ono što razlikuje Različite vrste profesionalni menadžment bitniji je od onoga što im je zajedničko.

Četvrta upotreba koncepta "birokracije" predstaviti u političkoj ekonomiji. Na prvi pogled ne razlikuje se od prethodnog, uvelike se podudara s njim. No, kako i sam naziv ove discipline govori, razdvaja organizacije u ekonomskom smislu prema njihovim izvorima prihoda . S ovog gledišta birokracija se definira kao netržišna organizacija koja se financira subvencijama, za razliku od organizacije koja se financira prodajom svojih proizvoda na tržištu . Iako je većina tih organizacija u državnom vlasništvu, neke od njih nisu dio državne uprave (primjerice, crkve, dobrotvorne zaklade, dobrovoljne udruge), dok, s druge strane, neka državna poduzeća prodaju svoje proizvode na tržištu i stoga nisu doslovno "birokracije". Svrha ove definicije birokracije je naglasiti da se priroda i način rada organizacije razlikuju ovisno o načinu njezina financiranja i gospodarskom okruženju u kojem djeluje.

2. Teorije birokracije M. Weber

Razvoj birokracije , prema Weberu, bila neraskidivo povezana s razvojem države i kapitalističkog gospodarstva , čije se administrativne potrebe nisu mogle zadovoljiti tradicionalnim sredstvima. Ovaj proces je također bio usko povezan s drugim tipično modernim procesom - širenje demokratizacije u smislu izjednačavanja tradicionalnih statusnih razlika . Takvo izjednačavanje bilo je samo relativno, jer je za birokratsku karijeru bila potrebna određena naobrazba. Ali pokret prema demokratizaciji značio je to upravljanje više nije moglo ostati privilegija tradicionalnih društvenih skupina . A proširenje građanskih prava zahtijevalo je pak isti odnos upravnih tijela prema svim osobama.

Glavni izvor u kojem je prikazana Weberova teorija birokracije njegovo je temeljno djelo „Ekonomija i društvo“. Za razmatranje problema moći birokracije važni su i Weberovi članci. "Politika kao poziv i profesija", "Parlament i vlada u transformiranoj Njemačkoj". U ovom članku iu nekim drugim svojim radovima Weber opisuje sustav državne uprave koji je postojao u Njemačkoj početkom 20. stoljeća. Prema Weberu, Širenje birokracije u modernom društvu je neizbježno. Njegov je razvoj jedini način da se nosi s administrativnim zahtjevima velikih društvenih sustava. . Istodobno je smatrao da birokracija ima velike nedostatke koji ozbiljno utječu na prirodu javnog života. Njoj je na raspolaganju moć birokracije Posebna edukacija i kompetencija.“Birokratsko upravljanje”, napisao je Weber, “znači dominaciju putem znanja – i to je njegov specifično racionalni karakter.”

Weber je u svojoj definiciji birokracije nastojao istaknuti karakteristike zajedničke svim modernim upravnim sustavima. Nabrojao je deset takvih osobina:

1) dužnosnici su osobno slobodni i podložni vlasti samo u mjeri u kojoj su njihove neosobne službene dužnosti;

2) organizirani su u jasno definiranu hijerarhiju poslova;

3) svako radno mjesto ima strogo definiran opseg ovlasti;

4) dužnosnik obnaša dužnost na temelju dobrovoljnog ugovora;

5) kandidati se biraju na temelju svojih posebnih kvalifikacija i imenuju se na dužnost, a ne biraju;

6) naknada je stalna novčana plaća, najčešće s pravom na mirovinu;

7) položaj se smatra jedinim ili barem glavnim zanimanjem osobe koja ga obnaša;

8) postoji sustav napredovanja u karijeri prema radnom stažu ili zaslugama;

9) službenik je odvojen od posjeda sredstava uprave i ne prisvaja svoj položaj;

10) on je u svojim aktivnostima podložan strogoj i sustavnoj disciplini i kontroli.

Ali zbog praktičnosti mogu se svesti na četiri glavna obilježja . Birokratsko upravljanje, prema Weberu, razlikuje se po:

1) hijerarhija moći - svaki dužnosnik ima jasno definiranu sferu ovlasti u hijerarhijskoj strukturi i za svoje postupke odgovara višim vlastima, stoga birokracija izgleda kao piramida u kojoj položaj, što znači najviša moć, odgovara vrhu;

2) sekvenciranje - radno mjesto je glavna djelatnost, daje redovitu plaću i mogućnost redovitog napredovanja;

3) bezličnost - rad se odvija prema utvrđenim pravilima koja isključuju samovolju i pogodovanje, ao svim radnjama daje se pisano izvješće;

4) posebna znanja - službenici se biraju na temelju sposobnosti, prolaze potrebnu obuku i kontroliraju pristup službenim informacijama.

Zajedno, sve ove značajke čine kriterije koje sustav upravljanja mora zadovoljiti da bi se mogao nazvati "birokratskim".

Druga strana Weberovog koncepta jeli to birokracija se smatrala posebnom statusnom skupinom specifičnih pogleda i vrijednosnih orijentacija, koja je također težila posjedovanju moći u društvu . Kako D. Beetham piše: “Birokracija nije samo tehnički alat; ona je također društvena sila sa svojim vlastitim pogledima i vrijednostima, i kao takva ima društvene posljedice koje nadilaze njena tehnička dostignuća. Kao skupina s moći, ona je u stanju utjecati na ciljeve političkog sustava; kao statusni sloj više nesvjesno djeluje na ciljeve cijelog društva.

S Weberove točke gledišta, moderna birokracija, kao i birokracija prošlih razdoblja, čini posebnu statusnu skupinu koja zauzima povlašteni položaj u društvu . Tome ni na koji način ne proturječi činjenica da birokracija je u svojim aktivnostima podređena centraliziranoj kontroli i disciplini . “Svijest od strane službene osobe visok status, piše Weber, "nije kompatibilan samo s njegovom spremnošću da se pokorava svojim nadređenima, već također obavlja funkciju kompenzacije, dopuštajući mu da zadrži samopoštovanje."

Statusne skupine odlikuju se posebnim načinom života , što odražava društveni prestiž njihovih članova. U većini slučajeva statusne skupine nastoje monopolizirati određene materijalne ili kulturne vrijednosti, kao i ograničiti pristup svojim redovima. Kao što je primijetio Weber, uspostavljanje raznih vrsta ograničenja za prijem u redove dužnosnika posebno je karakteristično za patrimonijalne birokracije, ali taj trend ne nestaje ni u modernim upravnim strukturama.

Skup stavova i vrijednosti koji razlikuju modernu birokraciju, Weber je nazvao "kodeksom časti". Kako ističe D. Bytem, ​​osim osjećaja dužnosti takav kodeks implicirao uvjerenje dužnosnika u njihovu superiornu kompetentnost. Osim toga, karakterizirao ih je ponos svojom nepristranošću, nestranačnošću i istinskim razumijevanjem nacionalnih interesa.

U svojoj analizi birokracije Weber povukao jasnu granicu između rukovodećeg osoblja i udruge ili korporativne grupe koja ga koristi . Korporativna grupa je dobrovoljno ili prisilno udruženje ljudi (od države do sindikata, poduzeća, političke stranke, sveučilišta itd.) koje bira upravno tijelo za upravljanje svojim poslovima. Upravno tijelo, zauzvrat, koristi rukovodno osoblje za provedbu svojih odluka. Ako administrativni aparat zadovoljava ovaj kriterij, zvat će se birokracija. Stoga je važno razlikovati birokraciju od upravnog tijela koje se njome služi. Predstavnici obiju struktura značajno se razlikuju po prirodi svojih položaja, funkcija i odgovornosti. Članovi upravnog tijela , u pravilu su izabrani i ne mogu raditi stalno ; njihova je funkcija izrada najopćenitijeg programa djelovanja i pravila organizacije, kao i rješavanje pitanja financiranja; odgovorni su cijeloj organizaciji (biračima, dioničarima, članovima itd.). Protiv, birokrati uvijek imenuje viša vlast, kojoj su odgovorni za provedbu politike i korištenje sredstava . Iako je ta razlika u praksi možda nejasna, ona je načelno važna.

Ako je u višim ešalonima organizacije razlika između birokrata i "šefova" ili "vođa" sasvim jasna, onda je povlačenje donje granice birokracije problematičnije. Prema Weberu, bitna karakteristika birokrata je obnašanje vlasti u uredu . Industrijski radnici nemaju moć i ne rade u uredu. Tajnice i daktilografkinje su zaokupljene činovničkim poslovima koji su neophodni za rad birokratske organizacije. Ali oni ne vrše vlast; oni su "činovnici" a ne "službenici". S druge strane, mnogi zaposlenici državnih agencija, koji se nalaze na nižim razinama hijerarhije, imaju moć nad svojim klijentima (radnici socijalnog osiguranja, carinici itd.). Njihovo isključivanje iz redova birokracije bilo bi paradoksalno. Time granica birokracije ne može se jednostavno povući preko izravnih izvršitelja , kao što je ranije predloženo. Ta granica ovisi o prirodi organizacije . U privatnoj industriji, birokracija će se podudarati s rukovodećim osobljem; u vladinoj agenciji može obuhvatiti širi raspon ljudi.

Weber je u to vjerovao definirajuće karakteristike birokracije bile su nužan uvjet za organizacijsku učinkovitost ; kao rezultat toga, njegov je model također bio normativan. Napisao je: “Kao što iskustvo pokazuje, čisto birokratski tip menadžerske organizacije sposoban je, s čisto tehničkog gledišta, postići najviši stupanj učinkovitosti.<...>i nadmašuje svaki drugi oblik u svojoj točnosti, stabilnosti, disciplini i pouzdanosti. I drugdje je izjavio: "Potpuno razvijen birokratski mehanizam u istom je odnosu prema drugim oblicima organizacije kao što je stroj prema nemehaničkim načinima proizvodnje."

Koncept birokracije kao tipične moderne institucije dobio je svoju najdosljedniju inkarnaciju. u weberovskom konceptu racionalizacije, u kojem su istaknute značajke koje su moderna društva razlikovale od tradicionalnih. . Primijenjen na birokraciju, ovaj koncept nije značio samo administrativnu učinkovitost, već je implicirao prisutnost značajki koje su sastavni dio modernog društva. Činjenica da se birokratska moć temeljila na jasno artikuliranim pravilima koja određuju kriterije za imenovanje na dužnost i granice službenih ovlasti bila je obilježje moći u modernom društvu, za razliku od tradicionalnog društva.

3. Birokracija i kreiranje politike

Nijedna politička dominacija ne može biti samo birokratska . Politiku stvara i provodi politička klasa, koja zauzima vodeću poziciju u političkom prostoru društva.

“Na vrhu ljestvice”, napisao je Weber, “nalaze se ili nasljedni monarsi, ili narodno izabrani predsjednici, ili vođe koje je izabrala parlamentarna aristokracija.” Ali svakodnevni posao uvijek obavljaju stručnjaci-službenici. , tj. poseban aparat čija se djelatnost ne može obustaviti bez ozbiljnog poremećaja u funkcioniranju društvenog mehanizma. Odnos između političke klase i birokracije može biti različite prirode ovisno o političkom režimu i stanju političkog procesa. .

vjerovao je Weber, za razliku od nekih drugih sociologa, da je birokracija politički neutralna i nema drugih interesa osim "interesa stvari". S Weberovog gledišta, birokracija, koja služi kao najučinkovitiji instrument upravljanja u suvremenom društvu, potpuno je nespremna za obavljanje funkcije određivanja javne politike zbog nedostatka za to potrebnih liderskih kvaliteta među dužnosnicima. Birokracija se ovdje neizbježno susreće s ograničenjima koja se ne mogu prevladati u okviru samog birokratskog sustava upravljanja. Prema Weberu, izbor političkog kursa nisu trebali vršiti dužnosnici. . Dodjela funkcije donošenja političkih odluka od strane birokracije smatrati zlouporabom ovlasti .

Ali ne smijemo zaboraviti da program djelovanja upravnog aparata uvijek služi određenim političkim ciljevima i određenim političkim vođama. Politička povijest 20. stoljeća poznaje mnogo primjera kada je upravni aparat u određenim razdobljima dobivao vlastiti “politički interes” i, iskreno govoreći, izlazio iz okvira čisto upravnih funkcija, pretvarajući se na neko vrijeme u aktivni subjekt politički proces. Tako se ponašao, primjerice, u vrijeme krize političkog sustava socijalističkog društva. Zato Weberovo tumačenje administrativnog aparata i birokracije kao politički neutralnog elementa uvelike je idealizirano .

Suvremeni službenici zainteresirani su za smanjenje moći i važnosti svih društvenih snaga koje ne kontrolira birokracija i, naprotiv, širenje sfere utjecaja samog administrativnog aparata. . Prema Weberu, birokracija je imala značajnu sposobnost da uspješno brani svoje interese. Odlučujuću ulogu imala je moć koju je koristio birokratski aparat.

Politička praksa mnogih društava, pa tako i našeg, to pokazuje politička aktivnost birokracije najznačajnija je upravo u razdobljima tranzicije za demokraciju kada dolazi do brzog formiranja novih političkih institucija i odobravanja novih pravila političke igre. Pretjerana intervencija birokracije u politički proces u pravilu dovodi do neravnoteže društvenih interesa. kao rezultat iskrivljavanja volje birača, a posljedično - na rast antidemokratskih tendencija u društvu. Pritom treba shvatiti da birokracija izražava ne samo vlastite korporativne interese, već i interese pojedinačnih klijenata i s njima usko povezanih lobističkih skupina. Ovaj trend izaziva razumljivu zabrinutost u znanstvenom svijetu. Na primjer, u suvremenom neoinstitucionalizmu, posebice među predstavnicima virginijske škole P. Bernholza.

U tom kontekstu nedvojbeno je zanimljiva i teorija “izrabljivačke države” prema kojoj država, koristeći svoj monopol nad nasiljem, nastoji maksimizirati vlastiti prihod i/ili prihod skupine koja ima najveći potencijal za nasilje. i kontrolira državni aparat na štetu dobrobiti društva. . Glavni cilj ove grupe je stvaranje i održavanje takve vlasničke strukture koja omogućuje maksimiziranje njezinih prihoda. Upravo je to razlog sustavnih "pohoda" državnog aparata na sve sfere ljudskog djelovanja, pa tako i na političke. Dakle, u nastanku fenomena “partije moći”, koji ima čisto rusku specifičnost i nije uočen u zemljama istočne Europe, može se vidjeti i provedba strategije “izrabljivačke države”, koja nastoji zadržati svoju dominantnu poziciju na političkom tržištu.

4. Opća i nacionalno-specifična obilježja birokracije. Karijera kao srž birokratske strukture

Birokracija je teška društveni fenomen, nužna i neizbježna, produkt razvoja društva, procesa podjele rada, objektivnog nastanka menadžera i upravljanih. Birokracija kao sloj upravljanja ljudima pozvana je provoditi provedbu ne samo "zajedničkih poslova" proizlaze iz prirode svakog društva. Također obavlja specifične funkcije koji proizlaze iz suprotnosti između vlasti (vlasti) i mase. Istodobno, birokracija ne služi samo kao oruđe jednih društvenih skupina protiv drugih, nego i nastoji stvarne potrebe društva, zadaće, norme i postupke njegova funkcioniranja podrediti sebičnim ciljevima, ciljevima samoodržanja i jačanja vlastitih pozicija . I kao što povijest pokazuje, birokracija pokazuje nevjerojatnu prilagodljivost. Njegove glavne karakteristike su:

a) otuđenje izvršne vlasti od naroda;

b) koncentracija moći u rukama birokracije, nastojeći oslabiti kontrolu nad svojim aktivnostima ili je u potpunosti izbjeći.

Prema tome, birokracija je vrsta organizacije javne vlasti, otuđena od objekta upravljanja i stojeći iznad njega.

Djelovanje javnih vlasti neminovno dovodi do njihove birokratske racionalnosti, zbog specijalizacije i kooperacije rukovodećeg rada. Birokratsku racionalizaciju karakteriziraju određena svojstva:

Ø uškopljenost ciljeva djelatnosti u smislu sredstava, iracionalnost uopće;

Ø diferencijacija funkcija, standardizacija metoda rada, regulacija djelovanja neosobnim pravilima;

Ø "depersonalizacija", tj. isključenje osobne odgovornosti u obavljanju službenih dužnosti, formalno stroga radna disciplina;

Ø višestupanjska hijerarhija položaja i sigurnost karijere, uz određene uvjete.

Povećanje broja menadžera , uzrokovano, posebice, fragmentacijom upravljačkih funkcija, dovodi ne samo do otuđenja službenika od ljudi, nego i do protivljenja profesionalaca ("viša birokracija") obični uredski radnici , do povećanja utjecaja linije “odozgo prema dolje” i smanjenja utjecaja “odozdo prema gore”, što je uvijek bilo svojstveno svakom društveno-političkom sustavu.

Birokracija u svakom trenutku imala i ima svoje nacionalno-državne specifičnosti , što je određeno prije svega društveno-ekonomskim sustavom, stupnjem razvoja demokratskih tradicija, stupnjem kulture, obrazovanjem stanovništva, moralnom zrelošću određenog društva. Birokratizacija društva izravno ovisi o prirodi državne vlasti, pojedine države, njezinih obilježja i političkog režima u društvu. Potonje je posebno važno, budući da je bit političkog režima određena stupnjem razvijenosti demokracije, što podrazumijeva:

Ø demokracija temeljena na općim izborima;

Ø razvijeno samoupravljanje koje svoj izraz nalazi posebice u mreži razgranatih institucija samouprave;

Ø stvarna ovlaštenja predstavničkih tijela vlasti; ostvarivanje slobode govora, javnosti;

Ø pravo i mogućnost javnog nadzora nad djelovanjem državnih tijela i državnog aparata.

Sa stajališta rečenog važna je karakteristika ruske birokracije čija je veza sa sovjetskom birokracijom, osobito u prvim postrevolucionarnim godinama, neporeciva. U Rusiji se birokracija razvila u uskoj vezi s centralizacijom države i rastom aparata autokracije. , pretvarajući se u XVIII-XIX stoljeća. u vojno-politički državni stroj. Bilo je "kmetsko činovništvo". Vojno-feudalna, imperijalistička, autokratsko-apsolutistička priroda države pretvorila je rusku birokraciju u strašnu reakcionarnu silu, dala joj svojstva kao što su potpuna besprincipijelnost i vješto licemjerje, divovske dimenzije, antinarodni duh, najstrožu hijerarhiju i servilnost.

karakteristične značajke Ruska birokracija bila je nezadovoljavajuća organizacija slučaja, pridržavanje zastarjelih metoda i shema, stil djelovanja temeljen na raznim odobrenjima, izjavama, odgovorima, generiranje papirologije, birokratija, formalizam . Karakterističan je pretjerani oprez birokrata, izbjegavajući i najmanju odgovornost . Posebna je prijetnja bila i jest ekonomska birokracija, čije su varijante departmanizam i lokalizam, tj. podržavanje prioriteta određene industrije ili teritorija, čak i na štetu nacionalne stvari.

Već je napomenuto da se birokracija može smatrati posebnim slojem (skupinom) ljudi koji su ujedinjeni posebnim grupnim interesima i vrijednosnim orijentacijama. Karakterizira ih sličnost ideja o svom mjestu u društvu i ideja društva o mjestu određene društvene skupine u njemu. Ovaj sloj ljudi karakterizira posebna samosvijest koju karakterizira ravnodušnost prema društvenom značenju i društvenim posljedicama vlastitog djelovanja, resornim ili župnim interesima, arogantan odnos prema narodu, nepoštivanje demokratskih vrijednosti, osjećaj društvena nadmoć koja se njima hrani.ideje o posebnom značaju nečijeg rada i sl.

sebe birokratska struktura upravljanja objektivno formira poseban tip ličnosti. Karakteriziran je birokratizirani pojedinac specifična etika političkog i ideološkog i moralnog konformizma, psihologija vjernosti (nepromišljeno ili najčešće razmetljivo) postojeće naredbe, usmjerenost na usklađenost s mišljenjima i zahtjevima bliže okoline .

Za službenika-birokrata državni cilj, koji je pozvan ostvariti, pretvara se u osobni cilj. , u potrazi za činovima, u stvaranju karijere, u formalnom obnašanju dužnosti. Točno karijera je srž birokratske strukture vrijednosti.

Karijera se tumači kao napredovanje osobe kroz stepenice proizvodne, imovinske, društvene ili druge hijerarhije. To je normalno stanje za svaku osobu u procesu njezine radne i društvene aktivnosti. Donedavno se u ruskoj književnosti karijera smatrala uglavnom negativno, s dozom osude, kao karijerizam. Karijera i karijerizam, iako su međusobno povezani, nikako nisu identični. .

Priroda, vrsta karijere, njezin tempo predodređeni su prvenstveno postojećim društvenim odnosima, objektivnim mogućnostima koje društvo stvara za osobu. Istodobno, karijeru uvelike određuju okolnosti života pojedinca, njegove osobne sposobnosti, svrhovitost, volja, bračni status, zdravstveno stanje itd.

Za normalnu karijeru (napredovanje) nužni su mehanizmi društvene selekcije najsposobnijih u raznim područjima života. : obrazovanje, rad, društveno-politička, vojna, vjerska djelatnost, umjetnost, šport, znanost itd. Za prirodno (normalno) napredovanje potrebna je otvorena i poštena konkurencija u svim fazama studija i rada uz davanje određenih privilegija utvrđenih zakonima najtalentiranijim ljudima.

U Sovjetskom Savezu također su postojali mehanizmi odabira najboljih menadžera, no oni su uvelike bili deformirani administrativno-zapovjednim stilom vođenja. Konkretno, nepostojanje demokratski organiziranih izbora, neizostavno članstvo u CPSU-u za većinu vrsta karijera, posebno kad se radi o kadrovskim pitanjima.

Karijera se obično proučava fiksiranjem napredovanja kroz razine općeg i specijalnog obrazovanja, kvalifikacije, posla i druge hijerarhije. U istu svrhu proučavaju se osobni planovi ljudi u različitim razdobljima njihova života. Naravno, ovdje su prije svega primjenjive longitudinalne studije koje omogućuju fiksiranje društvenih i drugih položaja ljudi u procesu njihovog života i rada. U ovom slučaju mogu se koristiti sve glavne sociološke metode, prije svega ankete i proučavanje relevantnih dokumenata (radne knjižice, autobiografije itd.). Materijali izbornih kampanja, stenografski izvještaji sa kongresa javnih organizacija, sjednica viših i lokalnih vlasti i dr. mogu pružiti zanimljive i sadržajne informacije.

Život to pokazuje mnogi moderni menadžeri-"birokrati" su pošteni, ugledni ljudi koji karijeru ostvaruju na zakonitoj osnovi, na temelju kompetitivnosti, napredovanja u činovima zbog svojih nedvojbenih zasluga u određenom području djelovanja, u ovom slučaju uglavnom rukovodećem.

Pritom se karijera često okreće i svojom naličju – karijerizmom, aktualnom pojavom koja koči razvoj društva. Općenito, karijerizam je neprincipijelna težnja za osobnim uspjehom u službenim, znanstvenim ili drugim aktivnostima, uzrokovana sebičnim ciljevima na štetu javnih interesa, želja za napredovanjem pod svaku cijenu. Birokratizacija zbog društvenih čimbenika dovodi do određeni tip ličnosti – konformistički karijerist , tj. oportunist koji pasivno prihvaća postojeći poredak stvari, prevladavajuće mišljenje i sl. Ovaj tip osobnosti karakterizira nepostojanje vlastitog stava, neprincipijelno i nekritičko pristajanje na bilo koji model koji ima najveću snagu pritiska (misli se na mišljenje većine, autoritet, tradiciju i sl.). Konformističko-karijeristički tip ličnosti tipičan je za autoritarno-birokratski sustav . Birokratizacija počinje tamo i kada se profesionalnost i autoritet čovjeka kao pojedinca zamjenjuje autoritetom mjesta u sustavu društvene hijerarhije, a kadrovska politika usmjerava prema osobnoj lojalnosti.

Književnost

Bitem D.Birokracija // Sociološki časopis. 1997. br. 4.

Bourdieu P.Sociologija društvenog prostora. M., 2005. (monografija).

Weber M.Politika kao poziv i profesija// Weber M. Izabrana djela. M., 1990.

Voslensky M.S.Nomenklatura: vladajuća klasa Sovjetskog Saveza. M., 1991.

Eliseev S.M.Politička sociologija: udžbenik. St. Petersburg: Izdavačka kuća Nestor-History, 2007. P. 240-253.

Makarin A.V.Moć birokracije. SPb., 2001.

Politička sociologija: udžbenik / ur. Ž.T.Toščenko. M.: Izdavačka kuća Yurait, 2012. S.190-211.

Početkom XIX stoljeća. (1804.-1805.) Rusko Carstvo imalo je oko 13 tisuća službenika. Sredinom XIX stoljeća. (1847.) njihov se broj povećao 4,5 puta u usporedbi s početkom stoljeća i iznosio je 61 tisuću.Krajem 19.st. u Rusiji je već bilo oko 385 tisuća službenika. Tako je tijekom jednog stoljeća njihov broj porastao gotovo 30 puta (vidi: Makarenko V.N. Birokracija i država: Lenjinova analiza birokracije carske Rusije. Rostov n/D, 1987., str. 34).

U Rusiji je bilo službenika na tisuću ljudi: krajem XVII. - 0,4 osobe, XVIII - 0,6 osobe, po godinama: 1897. - 1,2; 1913. - 1,6; 1922. - 5,2; 1928. - 6,9; 1940. - 9,5; 1950. - 10,2; 1985. godine - 8,7 ljudi, 2010. godine - 13% (Sotsis. 2010. br. 2. str. 32).

Pod karijerom se podrazumijeva i postizanje slave, slave ili materijalne dobiti. Pojam "karijera" također se koristi za određivanje vrste zanimanja, profesije (karijera umjetnika, liječnika i sl.).

Povijest razvoja birokracije, glavne teorije moći

Članak u razvoju

Proširite sadržaj

Sažmi sadržaj

Birokracija je definicija

birokracija je(od francuskog bureau - biro, ured i grčkog κράτος - moć) ova riječ označava smjer kojim država ide, gdje su svi poslovi koncentrirani u rukama središnjih državnih tijela koja djeluju na recept (šefovi) i kroz recept (podređeni); također se pod birokracijom misli na klasu osoba koja se jasno razlikuje od ostatka društva i sastoji se od ovih predstavnika središnje vlasti.

birokracija je organizacija profesionalnih državnih službenika za kvalificirano, učinkovito izvršavanje javne službe. Počevši od M. Webera, većina istraživača birokracije (M. Crozier, F. Selznick, A. Gouldner, S. Lipset i dr.) glavnu pozornost posvetila je proučavanju njezine strukture i funkcija kao racionalnog sustava upravljanja društvom. Najcjelovitija su osnovna načela racionalne birokratske organizacije prikazana u djelima Webera.

birokracija je društveni sloj profesionalnih menadžera uključenih u organizacijsku strukturu, karakteriziran jasnom hijerarhijom, "vertikalnim", formaliziranim metodama donošenja odluka, zahtjevom za posebnim statusom u društvu.

birokracija je(birokracija) (od franc. bureau - ured i grč. kratos - moć) je sustav upravljanja koji se temelji na vertikalnoj hijerarhiji i dizajniran da izvršava zadatke koji su mu dodijeljeni na najučinkovitiji način. "Birokracija" se često naziva ne samo sustavom kontrole koji provode posebni državni aparati, nego i sam taj aparat. Izrazi "birokracija" i "birokracija" također se mogu koristiti u negativnom smislu za označavanje neučinkovitog, previše formaliziranog sustava vlasti.

birokracija je skup osoba koje se profesionalno bave upravljanjem (činovništvom), odgovorne su državnom vrhu i žive od primljene nadnice (plaće); sustav vlasti kroz aparat službenika.

birokracija je organizacija profesionalnih državnih službenika posvećenih učinkovitom provođenju javne politike. Jedan od prvih kritičara birokracije bio je K. Marx, koji je upozorio na činjenicu da je ona povezana s organizacijom koja gubi smisleni cilj svoga djelovanja, s njezinim podređivanjem zadaći samoodržanja i jačanja, s transformacijom državne ciljeve u klerikalne, a klerikalne u državne.

birokracija je sustav javne uprave, kada zbog nerazvijenosti civilnog društva stvarnu vlast u državi ima najviša birokracija i nomenklatura koja joj služi, sloj ljudi (službenika) koji služe na raznim razinama državnog aparata i neraskidivo povezan sa sustavom javne uprave.

birokracija je moć glavnih činovnika (od francuskog biroa - stol; odatle ruska riječ "biro", tj. ured), dakle, vlast službenika biroa. Protivi se (zaposlenici ureda - još ne narod), ali u širem smislu - političkoj moći. Tu se birokracija razlikuje od administracije. Uprava je u službi suverena; birokracija mu služi, ali ga i iskorištava, a često i nastoji zauzeti njegovo mjesto.

Po prvi put, koncept "birokracije" pojavio se 1745. Pojam je formirao francuski ekonomist Vincent de Gournay, u vrijeme njegovog nastanka riječ je imala pejorativno značenje - značilo je da birokratski službenici oduzimaju stvarnu moć od monarh (pod monarhijom) ili iz naroda (pod demokracijom) . Prvi koji je demonstrirao vrline birokracije kao sustava vlasti bio je njemački sociolog Max Weber.

Predložio je da se to shvati kao racionalan rad institucija u kojem svaki element radi što učinkovitije. Nakon toga, u situacijama lošeg rada službenika (birokracija, provođenje mnoštva nepotrebnih dokumenata i dugo čekanje na odluku) treba govoriti ne o birokraciji, već o birokraciji, razdvajajući ova dva pojma. Ako se u početku pojam "birokracije" koristio samo u vezi s vladinim agencijama, sada se koristi za definiranje bilo koje velike organizacije koja ima veliko i opsežno upravljanje ("korporativna birokracija", "sindikalna birokracija" itd.).

Birokracija se također shvaća kao zatvoreni sloj viših dužnosnika koji se suprotstavljaju društvu, zauzimajući u njemu povlašten položaj, specijalizirajući se za upravljanje, monopolizirajući funkcije moći u društvu kako bi ostvarili svoje korporativne interese. Pojam "birokracija" ne koristi se samo za označavanje određene društvene skupine, već i za sustav organizacija koje su stvorile javne vlasti kako bi maksimizirale svoje funkcije, kao i institucije i odjele uključene u razgranatu strukturu izvršne vlasti. Predmet analize u proučavanju birokracije su: proturječnosti koje se javljaju u provedbi funkcija upravljanja; upravljanje kao rad; interese društvenih skupina koje sudjeluju u birokratskim odnosima.

Postoji zbrka pojmova, često izvor zabune i međusobnog nerazumijevanja među ljudima. Za razliku od birokratskog načina organizacije upravljanja, birokracija je svjetska bolest, u jednoj ili drugoj mjeri raširena u gotovo svim zemljama. Što se tiče razmjera i količine zla donijetog čovječanstvu, to je možda usporedivo sa zagađenjem. okoliš. U pravom smislu riječi birokracija znači moć "biroa", tj. stol, - ne narod, čak ni konkretna osoba, nego službeni položaj. Drugim riječima, pomoćna funkcija, osmišljena da služi ljudima, da bude oruđe u njihovim rukama, stječe vlast nad njima. Sustav racionalnog upravljanja poslovima pretvara se od alata u samodostatni stroj.

Službenik, u načelu, ne može biti apsolutno ravnodušan izvršitelj, kako je vjerovao Weber. Sklon je koristiti svoj položaj za vlastitu korist. Na razini društvenih i grupnih interakcija to izgleda ovako: aparat ponekad nastoji društvu nametnuti vlastiti interes kao navodno univerzalan. Druga objektivna osnova za ponovno rođenje racionalne birokracije je njezin organski antidemokratizam. Proizlazi iz imaginarnog službenika za nadležnost, ostavljajući za sobom obične ljude samo ulogu molitelja, zagovornika.

Budući da je prva zadaća službenika osigurati poštivanje jedinstvenih, zajedničkih formalnih pravila, postupno se pretvara u svrhu samoj sebi. Forma, racionalna u svojoj osnovi, dobiva obilježja besmislenog rituala, a sadržaj je zamijenjen formom. Smanjuje se razina razumijevanja problema s kojima se suočava aparat, njegove pojedine karike i zaposlenici. Za razumijevanje logike birokratskog stroja važan je poznati Parkinson: birokratska organizacija teži neograničenom širenju svog utjecaja. Pritom nema želje za povećanjem vlastite odgovornosti za stanje stvari – naprotiv. Maksimiziranje vlastitih razmjera i opsega uz minimiziranje odgovornosti – to je birokratski ideal.

Birokracija se često poistovjećuje s birokracijom, odgovorima, birokracijom i tako dalje. Međutim, ovi vanjski simptomi bolesti pogrešno se miješaju s njezinim unutarnjim sadržajem, koji je još V.I. Lenjin ju je uspješno definirao kao podređivanje interesa posla interesima karijere. Birokracija uključuje sljedeće komponente: u političkom pogledu - pretjerani rast i neodgovornost izvršne vlasti; socijalno - otuđenje ove vlasti od naroda; organizacijsko-službenička zamjena forme sadržajem; moralna i psihološka – birokratska deformacija svijesti.

Povijest birokracije

Unatoč činjenici da se sam termin "birokracija" pojavio tek u početkom XVIII stoljeća, koncept takvog administrativnog sustava postoji od davnina. Ključna točka za njegov nastanak je pismo, pa se prve "birokracije" javljaju već u Starom Sumeru i Starom Egiptu. U davna vremena Konfucije je stvorio složen birokratski sustav. Rimsko Carstvo imalo je i birokratski aparat, posebno se proširio i počeo pružati negativan utjecaj o gospodarstvu u Dioklecijanovo doba. Nakon raspada carstva, Bizant je izgradio posebno složen birokratski sustav.

Teorije birokracije

Teorije birokracije teorije birokracije; njemački Burokratietheorien. Skup koncepata (K. A. Saint-Simon, M. Weber, R. Merton, R. Bendix, F. Selznick, A. Gouldner, M. Crozier, S. Lipset), analizirajući funkcije i unutarnje strukture birokratske organizacije i razmatrajući procese birokratizacije kao fenomen koji karakterizira "racionalnost" svojstvena društvu i koja odgovara njegovoj suvremenoj znanstvenoj i tehničkoj razini.

Svako moderno društvo dolazi u dodir s moći birokracije. A pogotovo tranzicijsko društvo, kakvo se danas događa kod nas. Danas je teško naći državu koja se prema dužnosnicima ne odnosi negativno (to je već jasno istaknuto). Istodobno, pojam birokracije koristi se za označavanje oblika organizacije institucija društva, obilježja rada državnih tijela, skupine ljudi koji posjeduju tehniku ​​administrativnog rada, koji imaju i mogu pripremiti, sastavljati i tumačiti političke odluke itd.

Zanemarimo li mnoge nijanse u analizi problematike birokracije, tada možemo razlikovati u najopćenitijem obliku dva područja njezina proučavanja: u okviru sociologije politike; unutar sociologije organizacija. Takva je razlika između glavnih pravaca u proučavanju birokratskih struktura, naravno, prilično proizvoljna. Kao što je poznato, u sociologiji organizacija važnost se pridaje, prije svega, pitanju učinkovitosti organizacijskog djelovanja, a problemu moći birokracije je sekundarni.

Prema brojnim znanstvenicima, sociologija organizacija nema odgovarajuća sredstva za proučavanje moći birokracije, jer se formalne organizacije smatraju samodostatnim predmetom proučavanja, često izolirano od procesa koji se odvijaju u društvu. Za razumijevanje suštine te vlasti potrebno je birokraciju sagledati u širem društveno-povijesnom kontekstu.

Upravo se takav pristup upravnom aparatu najjasnije očituje u djelima klasika političke sociologije. Vincent de Gournay vidio je birokraciju kao novi oblik vlasti. Smatrao je da je njezina bit i značaj upravo u tome što je rad vlasti bio u rukama vladara po struci. G. Hegel, D.S. Mill, A. de Tocqueville, G. Mosca, M. Weber također su razmatrali birokraciju kao novu vrstu sustava u kojem upravljačke aktivnosti obavljaju imenovani profesionalni službenici.

Prvi smjer – teorije klasa

Koncepti prvog smjera, koji birokraciju smatraju vladavinom "profesionalnih službenika", uključuju klasne teorije (K. Marx, V.I. Lenjin). Kao i teorije koje definiraju birokraciju kao novu klasu - M. Bakunjin, J. Burnham, M. Đilas, M. Voslensky, D. Ledonne i dr. Ove teorije se temelje na istoj ideji o dominaciji profesionalnih dužnosnika, ali je u sprezi s teorijom vlasništva nad sredstvima za proizvodnju.

To omogućuje da se razviju postavke o birokraciji kao posebnoj klasi i o transformaciji birokratskog mjesta u službenoj hijerarhiji u privatno vlasništvo. Birokracija, kao dio vladajuće klase, nepodijeljeno posjeduje dva glavna čimbenika koji osiguravaju vitalnu aktivnost društva - upravljanje i vlasništvo, koji su prisutni u nepodijeljenom obliku na svim razinama birokratske hijerarhije. Moguće je izdvojiti niz osnovnih pitanja koja postavljaju i rješavaju predstavnici ovog pravca u proučavanju birokracije: tko vlada? u čijem interesu? Koje su društvene osnove moći birokracije? Tko provodi funkcije nadzora nad birokracijom?

Teorija birokracije Karla Marxa

Suprotno od Hegela tumačenje odnosa birokratske države i civilnog društva predložio je K. Marx. Prema Marxu, država ne izražava interese građana, već ih sama postavlja. Zadaća dužnosnika u društvu je samo u formi održati opći interes. Stoga zadaća instituta birokracije u buržoaskom društvu postaje oblik proizvodnje usmjeren na stvaranje iluzije da država štiti opći interes. Za Marxa birokracija predstavlja "volju države", "svijest države", "moć države". Sadržaj djelatnosti birokracije je formalni duh države.

Treba napomenuti da je u konceptu "birokracije" Marx kombinirao nekoliko značenja. Ovaj pojam je uključivao kako cijeli sustav moći i kontrole, tako i ljude koji su bili dio tog sustava. Ovoj instituciji pripisao je sve elemente izvršne vlasti, uključujući i kolegijalne deliberativne tvorbe vlasti. Marx je često koristio riječ "birokrat" u negativnom smislu kao nositelja bilo kakvih patoloških karakteristika povezanih s menadžerskom aktivnošću. Ovakvo tumačenje birokratskog djelovanja, koje je više svojstveno novinarstvu nego znanstvenom diskursu, usložnjava problem upravnog sektora kao "izvršne" institucije u sustavu vlasti.

Hegelovska dijalektika općih i privatnih interesa Marxu se činila iluzornom, budući da su je službenici koristili da opravdaju vlastite interese. Promatrajući ulogu birokracije sa stajališta funkcioniranja državnog mehanizma, Marx otkriva paradoks: birokracija kao državna institucija, u biti, posjeduje državu, ona je njezino privatno vlasništvo.

Zbog činjenice da je svrha birokracije da bude pomirbena snaga između civilnog društva, ona dobiva priliku svoj privatni interes izdati kao opći interes. Birokraciju karakterizira hijerarhijska vertikala, jer birokracija treba stvoriti dojam svojeg značaja, potrebe svoje institucije u društvu, prikriti prirodu svog djelovanja usmjerenog uskim grupnim interesima. Birokrati nastoje svoje aktivnosti okružiti tajnovitošću, stvarajući iluziju svoje kompetentnosti.

Proučavanje institucije birokracije sa stajališta njezina podrijetla, njezine klasne suštine i njezine budućnosti dovodi Marxa do zaključka da birokracija nastaje kao oruđe buržoazije, uz pomoć kojega potonja zamjenjuje prijašnju, hijerarhiziranu, utemeljenu o feudalnim privilegijama, sustavu vlasti s novim, centraliziranim i uređenim. Ali s razvojem kapitalizma, birokracija postaje sluga buržoazije i gubi svoju neovisnost.

Međutim, u uvjetima parlamentarne republike, birokracija dobiva priliku, dok nastavlja služiti interesima vladajuće klase buržoazije, ostvariti vlastitu želju za autokracijom. Zaključci o njihovoj specifičnosti koje je Marx iznio kao rezultat proučavanja državnih institucija u kapitalizmu izravno su povezani s njegovim temeljnim konceptom – teorijom otuđenja i podjele rada, što problemu birokracije u Marxovoj interpretaciji daje određeno filozofsko-povijesno značenje. Državne institucije su proizvod ljudskog otuđenja. javni subjekt od osobe ili kontrolu od kontroliranog subjekta.

Takvo shvaćanje biti države dovodi Marxa do sasvim logičnog zaključka o prevladavanju države u društvu budućnosti, ako potonje dokine političku podjelu rada i privatno vlasništvo. Ideal države, prema Marxu, je zajednica (komuna) koja zamjenjuje klasno antagonističko kapitalističko društvo novim besklasnim društvom. Treba obratiti pozornost na još jednu Marxovu teoriju, koja je zauzimala značajno mjesto u njegovoj političkoj filozofiji i bila donekle povezana s njegovim povijesno-filozofskim tumačenjem institucije birokracije – teoriju suprotstavljanja „Zapada“ „Istoku“, „ zapadnog" u "azijsko" društvo.

Razmatrajući povijesni razvoj čovječanstva, Marx je uočio postojeće u različitim razdobljima i u različite forme dva tipa državnog ustrojstva: - europski, zapadni, klasni - despotski, istočni, azijski, patrijarhalni. Razvijajući teoriju o "istočnom" obliku države na primjeru njemu poznatih azijskih društava, Marx je stvorio model društvenih odnosa vrlo blizak stvarnosti života, karakteriziran prevladavajućom moći države.

Pod azijskim oblikom vladavine, azijskim načinom proizvodnje, država, ako ne potpuno apsorbira društvo, onda barem postaje jača od društva, jer kolektivni rad kontroliraju državni službenici. Nedjeljivost politike i uprave, politike i ekonomije, nedostatak vlasništva među stanovništvom, ograničenost robno-novčanih odnosa bitne su sastavnice specifičnog "istočnog", "azijskog" oblika državne dominacije, ali Marx nije definirao taj tip državnih službenika kao vladajuće klase.

Drugi smjer – organizacijske teorije

Drugi smjer u proučavanju birokracije predstavljaju teorije formalne organizacije (R. Merton, F. Selznick, P. M. Blau, A. Etzioni, E. Mayo i dr.). Ovdje se razmatraju sljedeći problemi: učinkovitost upravnih struktura, mehanizam funkcioniranja vlasti; formalne i tehničke komponente birokracije; unutarorganizacijski zakoni i interesi; povezanost s društvenom okolinom; metode i oblici birokracije.

U ovoj skupini teorija posebno mjesto pripada teoriji M. Webera. Weber predlaže birokratski model organizacije, ali za razliku od npr. zastupnika koncepta "organizacija - stroj" (A. Fayol, L. Urvik), ne bavi se detaljnije praktičnom konstrukcijom birokratskih odnosa kako bi se otklanja probleme koji se javljaju u razvoju tih odnosa, njegova studija "upravne" organizacije nudi pretežno teorijski model.

Hegelova teorija birokracije

Jedna od prvih znanstvenih analiza bitnih karakteristika fenomena birokracije pripada Hegelu, iako filozof u svojim djelima ne koristi pojam "birokracija". Međutim, univerzalnost birokracije (izvršne vlasti, birokracije) pojavljuje se u njegovoj teoriji države i prava u neraskidivoj vezi s određenim tipom organizacije, uprave i vlasti, odnosno kao univerzalnost države.Država je za Hegela "stvarnost moralne ideje", "po-sebi-i -za sebe razumnog", "hod Boga u svijetu". Birokratska država je "središte državne svijesti i najistaknutijeg obrazovanja".

To je okosnica srednje klase. Ova vrsta države, koja je oblik izražavanja općeg interesa, nastala je zbog prisutnosti civilnog društva. Hegel je civilno društvo definirao kao skup pojedinaca, klasa, grupa i institucija čije postojanje nije izravno posljedica prisutnosti države. To je društvo, prema Hegelu, racionalno ustrojeno društvo čije se norme razlikuju od normi državnog života. Međutim, različite komponente civilnog društva su u stalnom sukobu, a značajno jačanje nekih od njih može dovesti do slabljenja drugih.

Stoga se civilno društvo ne može održati kao "civilno" ako nije pod kontrolom države. Glavna funkcija izvršne vlasti u Hegelovoj teoriji bila je provedba odluka, koje je trebao provoditi monarh u skladu s općim interesom. Provedba ove funkcije povjerena je kolegijalnim savjetodavnim tijelima i državnim službenicima u skladu s načelom diobe vlasti. Hegel ne poriče načela vladavine prava, ali smatra da dioba vlasti ne podrazumijeva njihovo sučeljavanje, već je očitovanje dijalektičkog jedinstva države i društva.

Istodobno, on sumnja u teoriju, smatrajući ustavnu monarhiju pravim izrazom i konkretnim dovršetkom apsolutne ideje prava. U uvjetima kada državne institucije po svojoj prirodi ne iskazuju opći interes (međusobno su u sukobu), državni službenici su, prvo, dužni stručno se usavršavati, a drugo, moraju imati državnu financijsku potporu kako bi njihovi vlastiti interesi nisu smetali njihovom ostvarivanju općeg interesa.

Istodobno, Hegel identificira niz uvjeta koji jamče da vlast dužnosnika neće izaći izvan granica općeg interesa: prisutnost vrhovne vlasti, odnosno: "uspostava suvereniteta odozgo"; uspostava hijerarhije unutar birokracije, koja ograničava njezinu samovolju; stalni sukob između birokracije i privatnih korporacija; izravna moralna i duševna kultura službenika. Osobitu važnost Hegel je pridavao formiranju menadžerske kulture, jer bi ona, po njegovom mišljenju, trebala biti intelektualna protuteža mehanicističkoj orijentaciji državnog aparata.

Upravljačka kultura demokracije

Hegelovski model birokratskog upravljanja polazi od međuovisnosti i identiteta države i civilnog društva, prvo, i drugo, od potrebe za formiranjem te međuovisnosti srednje klase. Istodobno, birokraciju, zajedno s monarhijom, Hegel proglašava neutralnom silom koja stoji iznad sukobljenih grupa ljudi sa svojim posebnim interesima koji čine građansko društvo. Dužnosnici utjelovljuju univerzalne interese cijelog društva, budući da su obdareni specifičnim znanjima potrebnim modernoj državi.

Teorije birokracije prema Weberu i Wilsonu

Pojava pojma "birokracija" povezuje se s imenom francuskog ekonomista Vincenta de Gournaya koji ga je 1745. godine uveo za označavanje izvršne vlasti. Ovaj pojam ušao je u znanstveni optjecaj zahvaljujući njemačkom sociologu, ekonomistu, povjesničaru Maxu Weberu (1864.-1920.), autoru najopsežnije i najopsežnije sociološke studije o fenomenu birokracije.

Weber je predložio sljedeća načela birokratskog koncepta organizacijske strukture: hijerarhijska struktura organizacije; hijerarhija reda, izgrađena na zakonskim ovlastima, podređenost nižeg zaposlenika višem i odgovornost ne samo za vlastite postupke, već i za postupke podređenih; specijalizacija i podjela rada po funkcijama, jasan sustav postupaka i pravila koji osigurava ujednačenost provedbe proizvodnih procesa; sustav napredovanja i mandata koji se temelji na vještinama i iskustvu i mjeri standardima; usmjerenost komunikacijskog sustava, kako unutar organizacije tako i izvan nje, na pisana pravila.

Izraz "birokracija" Weber je upotrijebio da označi racionalnu organizaciju, čiji propisi i pravila stvaraju temelj učinkovit rad i omogućiti borbu protiv favoriziranja. Birokraciju je smatrao nekom vrstom idealne slike, najučinkovitijim alatom za upravljanje društvenim strukturama i pojedinim strukturnim jedinicama.

Prema Weberu, strogo formalizirana priroda birokratskih odnosa, jasnoća raspodjele funkcija uloga, osobni interes birokrata za postizanje ciljeva organizacije dovode do donošenja pravovremenih i kvalificiranih odluka na temelju pažljivo odabranih i provjerenih informacija. Birokraciju kao racionalni upravljački stroj karakteriziraju: stroga odgovornost za svako područje rada: koordinacija u ime postizanja organizacijskih ciljeva; optimalno djelovanje bezličnih pravila; jasan hijerarhijski odnos.

Međutim, kasnije je Weber počeo razlikovati birokraciju u pozitivnom smislu (zapadni racionalni sustav upravljanja) i u negativnom smislu (istočni iracionalni sustav upravljanja), shvaćajući istočni iracionalni sustav upravljanja kao onaj u kojem upute, naredbe, zadaci i drugi formalni atributi moći postati sama sebi svrha.

Početkom XX. stoljeća. Njemački sociolog Max Weber razvio je koncept racionalne birokracije (Weber M. Teorija društvene i ekonomske organizacije. New York, 1964.). Birokratska organizacija zamijenila je sustav patrijarhalne, srednjovjekovne uprave, u kojoj je običnom, običnom čovjeku bilo nemoguće ostvariti pravdu bez veza: nije bilo rokova za razmatranje predmeta, postupak njihove izrade i nadležnost bili su nesigurni, i što je najvažnije , u svemu je dominirala samovolja i osobna diskrecija. O ishodu slučaja nije odlučivala ispravnost osobe, niti objektivne okolnosti, već njezin status, bogatstvo, veze, spretnost i sposobnost da udovolji pravoj osobi.

Međutim, patrijarhalni sustav imao je i svojih pogodnosti. Nakon što je pronašao osobni kontakt s “pravom osobom”, podnositelj je mogao odlučiti bez formalnog odgađanja (a često i suprotno zakonu). Između njih nije bilo službenih poslova, već toplih, ponekad prijateljskih odnosa. Međutim, nedostaci takvog sustava očito su prevagnuli. Stoga se kao alternativa njemu počeo oblikovati jedan drugačiji, moderni oblik rješavanje tekućih poslova, koje (idealno) karakterizira njihovo vođenje od strane kompetentnih i ravnodušnih izvršitelja, potpuno u skladu s procedurom, urednost uredskog rada, sloboda od subjektivnih utjecaja.

Jednom riječju, organizacija suvremenog tipa pretpostavlja dominaciju obveznih reguliranih postupaka, čije provođenje ne ovisi o tome tko ih točno iu odnosu na koga provodi. Svi su jednaki pred istim poretkom. Ujedinjenje postaje jamstvo protiv nedostataka pojedinih ljudi i mogućih zloporaba. Takav je koncept racionalne birokracije, kako ga je formulirao M. Weber. Istaknuo je da je ovaj tip vlade, iako je nastao u takvim birokratskim državama kao što je Pruska, postao dominantan u svim političkim sustavima i, štoviše, u svim organizacijama u kojima se upravljanje provodilo u velikim razmjerima.

U svojoj definiciji birokracije Weber je nastojao identificirati zajedničke značajke za sve moderne administrativne sustave. Istaknuo je deset takvih obilježja, ali se zbog praktičnosti mogu svesti na četiri glavna obilježja: nadležnost svake birokratske razine jasno je regulirana, tj. utvrđeno zakonom; hijerarhijska organizacija birokratske strukture temelji se na čvrsto utvrđenim načelima službene subordinacije; sve formalne unutarorganizacijske aktivnosti (širenje informacija, donošenje odluka, priprema naredbi i direktiva, itd.) provode se u obliku pisanih dokumenata koji podliježu naknadnoj pohrani; svi službenici moraju biti dobri u oblasti uprave, tj. biti kompetentan ne samo u području svojih profesionalnih dužnosti (na primjer, kao pravnik, ekonomist, inženjer, vojska, itd.), već i u području normi, pravila i postupaka za aktivnosti birokratske organizacije kao cijelo.

Iz njegova modela birokracije proizlazi da se učinkovitost može postići racionalnom podjelom rada i jasnim linijama nadležnosti. Ako uzmemo u obzir elemente Weberovog modela birokracije, onda svaki od njih odgovara ovom kriteriju učinkovitosti. Glavno obilježje birokracije je sustavna podjela rada kojom se administrativni problemi raščlanjuju na zadatke kojima se može upravljati.

Drugi znakovi birokracije služe istoj svrsi. Njegova neosobna priroda jamči odsustvo favoriziranja pri odabiru kadrova koji se postavljaju prema individualnim postignućima, u samoj upravljačkoj aktivnosti, oslobođenoj nepredvidivosti osobnih veza. Podređenost pravilima omogućuje birokraciji da obrađuje veliki broj slučajeva na jednoobrazan način, dok je postojanje procedura za promjenu tih pravila oslobađa ograničenja tradicije.

U američkoj upravnoj znanosti ista je ideja razvijena krajem 19. stoljeća. budući Woodrow Wilson. Smatra se klasikom i izvorom nadahnuća za mnoge generacije američkih administratora, The study of Administration Wilsona Woodrowa objavljena je 1887. godine.

Glavne Wilsonove ideje su sljedeće: u svakom sustavu upravljanja postoji jedinstveni kontrolni centar kao nužan preduvjet njegove učinkovitosti i odgovornosti; strukturna sličnost svih modernih vlada; odvojenost uprave od politike, profesionalnost zaposlenika; organizacijska hijerarhija kao uvjet financijske i administrativne učinkovitosti; prisutnost dobre uprave kao nužnog uvjeta za ljudski i prosperitet.

Kao što se može vidjeti, Weber i Wilson formulirali su bitno slične koncepte iz različitih kutova. Uostalom, prema Weberu, birokratska je organizacija tehnički najsavršenija od svih zamislivih organizacijskih oblika. Njegova superiornost, koja se očituje u jasnoći, brzini, kompetentnosti, kontinuitetu, jedinstvu, podređenosti, stabilnosti, relativnoj jeftinosti i, konačno, u bezličnoj prirodi aktivnosti, stavlja je iznad svih drugih vrsta.

Drugim riječima, birokracija je dominacija profesionalizma nad nekompetentnošću, norme nad samovoljom, objektivnosti nad subjektivnošću. Mogu se izdvojiti tri njena glavna "ideološka" postulata: birokracija jednako učinkovito služi svakom političkom "gospodaru" bez uplitanja u politički proces; to je najbolje od svih mogući oblici organizacije; njegova najvažnija prednost je neovisnost o utjecaju subjektivnih (ljudskih) utjecaja na donošenje odluka.

Međutim, studije o stvarnom radu organizacija sugeriraju da poštivanje birokratskih normi može ne samo pospješiti, već i spriječiti učinkovitost. To je zato što postoje značajni disfunkcionalni učinci povezani s načelima birokratske organizacije, koji su to izraženiji što se ta načela dosljednije primjenjuju. Slijeđenje pravila može dovesti do nedostatka fleksibilnosti. Neosobna priroda odnosa rađa birokratsku ravnodušnost i neosjetljivost. Hijerarhija često sprječava ispoljavanje individualne odgovornosti i inicijative.

Najtočniji pristup, čini nam se, naznačio je K. Marx u svom djelu “O kritici hegelovske filozofije prava”. Evo nekih njegovih izraza: birokracija je "državni formalizam" građanskog društva; birokracija čini posebno zatvoreno društvo u državi; birokracija je imaginarno stanje uz stvarno stanje, to je spiritualizam države.

Teorije birokracije prema Mertonu i Gouldneru

Prema američkim sociolozima R. Mertonu i A. Gouldneru, najčešća disfunkcija koju stvara birokracija je pomicanje naglaska s ciljeva djelovanja na sredstva, što rezultira krutom hijerarhijom, striktnim pridržavanjem uputa, strogom disciplinom itd. pretvoriti u kočnicu na putu racionalnosti. Drugim riječima, racionalni uređaj u sebi reproducira elemente iracionalnog.

Robert Merton (1910.-2003.) birokraciju je procijenio na sljedeći način: kao rezultat strogog pridržavanja formalnih pravila i konformizma, menadžerski radnici u konačnici gube sposobnost donošenja samostalnih odluka; stalni fokus na pravila, odnose i formalno razvijene smjernice za djelovanje dovodi do činjenica da ti standardi postaju univerzalni i konačni, a njihovo poštivanje glavna zadaća i rezultat organizacijskog djelovanja, sve to uzrokuje odbijanje predstavnika birokracije od kreativnog, neovisnog razmišljanja, pa čak i kompetencije; rezultat je rađanje stereotipnog birokrata koji nema mašte i kreativnosti, nije fleksibilan u primjeni službenih normi i pravila, rezultat djelovanja takvog birokrata je izolacija birokratske kaste, njeno uzdizanje iznad radnika.

Poteškoće u birokratskim strukturama povezane su s preuveličavanjem važnosti standardiziranih pravila, procedura i normi koje točno određuju kako zaposlenici trebaju rješavati svoje zadatke, provoditi zahtjeve drugih odjela organizacije te komunicirati s korisnicima i javnošću.

Kao rezultat toga, organizacija gubi fleksibilnost u odnosima s vanjskim okruženjem: klijenti i javnost osjećaju neadekvatan odgovor na njihove zahtjeve i zahtjeve, budući da se njihovi problemi rješavaju strogo u skladu s utvrđenim normama bez uzimanja u obzir trenutne situacije; ako klijenti ili članovi javnosti ukazuju birokratu na prekomjerno pridržavanje normi, on se poziva na odgovarajuće pravilo ili uputu; u tom slučaju birokrat ne može biti kažnjen, budući da formalno postupa apsolutno ispravno.

Birokratski oblik upravljanja karakteriziraju sljedeće negativne socio-psihološke značajke: ignoriranje ljudske prirode; dominacija duha otuđenja; ograničena sposobnost izražavanja stavova, osobito onih koji su u suprotnosti s općeprihvaćenim načinom razmišljanja; podređivanje osobnih ciljeva zaposlenika ciljevima organizacije; nekompatibilnost s razvijenom aktivnom osobnošću; oportunizam; ignoriranje neformalne organizacije i međuljudskih odnosa.

Američki sociolog A. Gouldner, razvijajući Weberove ideje, izdvojio je dvije vrste birokracije u suvremenom društvu: predstavničku, gdje se moć temelji na znanju i vještini, autoritarnu, gdje se moć temelji na negativnim sankcijama, poslušnost postaje sama sebi svrha i vlast se legitimira samom činjenicom da se nalazi na dužnosti .

U sociologiji je teorija birokracije jedna od najrazvijenijih. Ipak, o ovoj se temi uvijek iznova govori. Zašto? Prema A. Toffleru, birokracija ima tri glavne značajke - stabilnost, hijerarhiju, podjelu rada.

Sociolozi smatraju da bez birokracije društvo nema razvojne perspektive, jer je ovaj oblik vladavine jedini izvediv i prihvatljiv. U tom smislu, jedan od glavnih zadataka suvremenog menadžmenta je promjena uloge birokracije u aktivnostima organizacije u skladu s načelima koja je razvio Weber. Postizanje ovog cilja moguće je promjenom stavova predstavnika birokracije i proglašavanjem njihovog blagostanja i karijere krajnjim rezultatom djelovanja organizacije.

Vrste birokracije

Od Weberovog proučavanja birokracije, ona je doživjela značajne promjene, razvijajući se zajedno sa strukturama organizacija. Trenutno postoje tri vrste birokracije.

Hardverska (klasična) birokracija u potpunosti je u skladu s Weberovim modelom. Kod ove vrste birokracije zaposlenici menadžmenta vrlo malo koriste stručno znanje, budući da je njihova glavna dužnost obavljanje općih menadžerskih funkcija i ograničeni su opsegom svoje uloge u organizaciji.

Glavne prednosti aparatne birokracije su: stabilnost funkcioniranja organizacije i njezinih organa upravljanja; jasna podjela rada; standardizacija i unifikacija svih aktivnosti, čime se smanjuju pogreške; smanjenje vremena obuke menadžerskih zaposlenika igranjem uloga; formalizacija koja osigurava stabilnost i koherentnost rada; centralizacija koja jamči pouzdanu kontrolu.

Aparatskoj birokraciji svojstveni su sljedeći nedostaci: opasnost od pojave birokracije; nedostatak dovoljne motivacije; nepotpuno korištenje mentalnih sposobnosti i psihičkih osobina radnika; neučinkovitost u promjenjivim uvjetima iu nestandardnim situacijama, budući da se često donose neadekvatne i nepravovremene upravljačke odluke. Aparatna birokracija je osnova upravljanja u ministarstvima i odjelima, u većini institucija državne ili općinske uprave, može biti osnova upravljanja u organizacijama sa stabilnom strukturom i malo promjenjivim odnosima s vanjskim okruženjem.

Profesionalna birokracija

Profesionalna birokracija zahtijeva od menadžera duboko teorijsko i praktično znanje u uskim područjima djelovanja, ograničeno zahtjevima uloge. Navodimo glavne karakteristike djelatnosti profesionalnih birokrata: visok stupanj specijalizacije i kompetentnosti; uzimajući u obzir ne samo proces upravljanja, već i uvjete za njegov tijek; manja formalizacija (u usporedbi s aparatnom birokracijom); veća sloboda u donošenju menadžerskih odluka u okviru svoje uloge, pri čemu kao vrhunski menadžer nije toliko upućen u rješavanje uskih, specifičnih pitanja djelatnosti; grupiranje prema funkcionalnim i hijerarhijskim načelima te centralizirano upravljačko odlučivanje.

Profesionalnu birokraciju karakteriziraju sljedeće prednosti: sposobnost rješavanja izvanrednih zadataka koji zahtijevaju korištenje stručnog znanja; vrlo visoka motiviranost zaposlenika za postizanje organizacijskih i grupnih ciljeva, a ne samo osobnih; slabljenje kontrole top menadžmenta nad aktivnostima, što daje veću slobodu za kreativno rješavanje problema menadžmenta.

Vrijedno je napomenuti nedostatke profesionalne birokracije: njezina je učinkovitost oštro smanjena kada organizacija djeluje u nepromijenjenim uvjetima, a njezine glavne komponente nisu stalno izložene vanjskom okruženju; selekcija, raspoređivanje i osiguranje funkcioniranja zaposlenika od posebne su važnosti, budući da razina njihove profesionalnosti mora biti vrlo visoka. To uključuje dodatnu obuku za upravljanje zaposlenicima; kompliciraju se oblici primjene moći: osim moći prisile i nagrade, ovdje se treba aktivno koristiti stručna i informacijska moć.

Adhokracija kao oblik birokratskog upravljanja pojavila se relativno nedavno, 1970-ih. Pojam dolazi od lat. ad hoc – posebni i grčki. kratos - moć. A. Toffler ga je koristio za označavanje organizacijske strukture koja se temelji na privremenim radnim skupinama stvorenim za rješavanje jednog problema ili projekta. Adhokracija je upravljački aparat koji se sastoji od radnika koji profesionalno obavljaju upravljačke funkcije. Ova brzo promjenjiva prilagodljiva struktura organizirana je oko problema koje rješavaju skupine stručnjaka s različitim stručnim znanjima, odabrane prema situaciji.

Adhokrati se od Weberovih idealnih birokrata razlikuju po odsustvu stroge podjele rada, jasnoj hijerarhiji, minimalnoj formalizaciji aktivnosti, brzom reagiranju na bilo kakve promjene u svim komponentama organizacije i vanjsko okruženje. Devizadhokracija - maksimalna fleksibilnost i prilagodljivost u odnosu na promjenjivu situaciju. Adhokracija je lišena mnogih nedostataka svojstvenih birokraciji, najučinkovitija je u modernim uvjetima i ima obećavajuću budućnost.

Srž vrijednosnog sustava birokracije je: karijera, s kojom su povezana sva razmišljanja i očekivanja zaposlenika; samoidentifikacija zaposlenika s organizacijom; služeći organizaciji kao sredstvu za postizanje vlastite koristi. Od mnogih proturječja koja postoje u upravljanju, glavna se može izdvojiti kao proturječnost između objektivno društvene prirode upravljanja (jer su gotovo svi članovi društva uključeni u ovaj proces i izravno ovise o njegovim rezultatima) i subjektivno zatvorenog načina upravljanja njegovu provedbu, budući da, kao rezultat toga, upravljanje, pozvano odražavati volju društva, provodi prilično lokalna društvena skupina profesionalnih menadžera.

Jedno od bitnih obilježja birokracije je želja za monopoliziranjem moći i kontrole. Nakon što su ostvarili monopol, dužnosnici nastoje organizirati složeni sustav službene tajne koji onemogućuje dužnosnicima ili javnosti stvarnu ocjenu njihovih postupaka. Ideal birokratske regulacije je da sami izdaju normativne akte, prisile društvo da ih poštuje, ne dopuštajući nikakvu kontrolu nad njima. Dakle, glavni društveno-politički interes birokracije leži u provedbi i zaštiti monopola nad njezinim funkcijama moći u društvu.

Osnovni modeli birokracije

Državna je služba namijenjena obavljanju poslova javne uprave, čiji je aparat ustrojen na načelima birokracije. U suvremenoj literaturi pojam "birokracija" ima nekoliko značenja: sinonim za pojmove "menadžment", "uprava"; racionalno organiziran sustav upravljanja u kojem slučajeve rješavaju kompetentni zaposlenici na odgovarajućoj stručnoj razini u skladu sa zakonima i utvrđenim pravilima.

Mnogi ugledni znanstvenici bavili su se proučavanjem birokracije. Iznijeli su niz teorija, ideja, opisali vrste (modele) birokracije. Glavni modeli birokracije su: patrimonijalni (patrijarhalni), racionalni, azijski (istočni), partijsko-državni (sovjetski), realistički (moderni), bihevioralni itd.

Patrimonijalni model birokracije karakterizira državnu službu feudalnih država, u kojima prevladava tradicija. Razvijeni patrimonijalizam karakterizira nepostojanje posebnih formalnih (pravnih) normi koje reguliraju javnu službu.Patrimonijalna birokracija koristi tradicionalne metode za rješavanje problema javne uprave: osobne veze, pokroviteljstvo; nagrada, mito, podmićivanje, darovi, iznuda; sila (nasilje), diskrecija, samovolja itd. Uspješnost rješavanja slučajeva koji ovise o državi određena je i statusom, imovinskim stanjem građanina.

Patrimonijalni model birokracije najviše je razvijen u Starom Egiptu, Rimskom Carstvu, Bizantu i Kini. Brojni njegovi elementi također su karakteristični za državnu službu Rusije prije reformi Petra I.: pojava službene klase umjesto generičkog početka provedbe državne uprave; sve veća uloga službenosti pri imenovanjima na položaje državne službe; dominacija sustava "hranjenja"; spontana priroda službenih zadataka; stroga disciplina itd. Pritom su se vladari (kneževi, kraljevi) često oslanjali na vojnu silu.

Imperijalni (azijski) model birokracije

Taj je model najpotpunije utjelovljen u azijskim carstvima. Njegov klasični oblik je kineska birokracija. O njoj imamo legende, predstavljajući je gotovo kao model javne službe. Zapravo, “kineski model”, unatoč nekim formalnim podudarnostima s weberovskim modelom (sustav ispita za pravo na položaj plus stepenasta hijerarhija), suprotan mu je u svojim temeljnim načelima i ciljevima.

Kao što je poznato, u staroj i srednjovjekovnoj Kini nije postojalo pravo privatnog vlasništva nad zemljom u europskom smislu. (Sin neba) bio je jedini vlasnik svih zemalja u zemlji. Podanici su se, prema konfucijanskoj tradiciji, smatrali, takoreći, članovima jedne velike obitelji na čelu s carem. Prema tome, službenici su bili upravitelji carske imovine. Ljudska se priroda smatrala spojem svjetla i tame, tj. dobro i loše - jin i jang. Stoga je zadaća birokracije shvaćena ne kao služenje javnom interesu, već kao ublažavanje negativnih posljedica djelovanja neiskorijenjivih poroka ljudi u načelu, kako bi se osigurala djelotvorna moć Sina Neba.

Sukladno tome, cjelokupni razvikani sustav ispita za mogućnost zauzimanja činovničkog položaja bio je specifičan i imao je u vidu samo provjeru sposobnosti kandidata da služe caru i, što je najvažnije, osigura stabilnost, postojanost i nepromjenjivost sustava, bez obzira na promjenjive povijesne uvjete i okolnosti. Kako bi se spriječilo stvaranje birokratske korporacije, što se u takvim slučajevima činilo neizbježnim, postojao je niz mehanizama za razdvajanje dužnosnika i njihovih interesa.

Među takve mehanizme podređivanja službenika ne birokratskoj strukturi vlasti kao takvoj, ne interesima birokratske elite, već samo naklonosti cara, mogu se ubrojiti: nedostatak uske specijalizacije među službenicima, što je omogućilo njihova bezbolna zamjenjivost poput homogenih dijelova mehanizma; stalni kandidati za radna mjesta, s istim ciljem (polaganje ispita nipošto nije jamčilo mjesto, već samo da se postane jedan od kandidata za njega, samo čekanje moglo je trajati neograničeno dugo, ali se moglo skratiti mitom, koji, međutim, nije polučio uspjeh ).

Također, u mehanizme podređenosti treba uključiti: izrazito ograničene izglede za karijeru (službenik je često ostajao na istoj poziciji cijelo vrijeme svoje službe, često samo nekoliko godina), pa je besmisleno stvarati ljestvicu osobne veze tako uobičajene u drugim birokratskim sustavima; osobna ovisnost svih službenika o caru; stroge mjere protiv neformalnih veza među dužnosnicima kako bi se spriječilo stvaranje stabilnih koalicija među njima.

Na primjer, zabrana osobnog prijateljstva, zabrana službenika jednog klana u jednoj pokrajini, zabrana sklapanja brakova među lokalnim stanovništvom, zabrana stjecanja imovine pod jurisdikcijom službenika; financijsku ovisnost službenika ne o carskoj plaći (obično prilično maloj i daleko od pokrivanja troškova povezanih s dobivanjem položaja). Njegovo blagostanje ovisilo je o sposobnosti da iscijedi maksimum iz carskih podanika, uključujući i za vlastitu osobnu korist. To je dužnosnika neizbježno pretvorilo u lako ranjivog prekršitelja zakona sa svim popratnim posljedicama - strahom od izlaganja, neizvjesnošću čak iu bliskoj budućnosti, itd.; dužnosnici nemaju nikakva osobna ili korporativna jamstva protiv proizvoljnih otpuštanja, degradacija i premještanja.

Svi su zakoni formulirani na takav način da službena osoba jednostavno nije mogla ne prekršiti ih i stoga je bila pod stalni strah izloženost i kažnjavanje, što ga je učinilo potpuno ovisnim i bespomoćnim pred najvišim vlastima (to je jedna od ključnih razlika između kineskih dužnosnika i „weberovskih“ birokrata); posebno brižna kontrola više i srednje birokracije, potencijalno opasnije za vlast, kroz razgranatu mrežu tajne policije (cenzora); praksa izravne komunikacije između cara i nižeg sloja birokracije, zaobilazeći njezine srednje razine; nepostojanje mjesta šefa vlade, čije je funkcije obavljao sam car; i naravno osobni sustav svih termina.

Poznati sinolog L.S. Perelomov, analizirajući utjecaj političkog na organizaciju kineske uprave, navodi blizak niz mehanizama sadržanih u obliku sustava propisa u legizmu – političkoj doktrini koja je praktički u osnovi cjelokupnog kineskog državnog sustava: sustavna obnova aparat; jednake mogućnosti za dužnosnike; jasna gradacija unutar same vladajuće klase; ujednačavanje birokracije, cenzorski nadzor; stroga osobna odgovornost službene osobe.

Sustav koji je omogućavao držanje birokrata "pod kontrolom" bio je duboko slojevit, s velikom marginom sigurnosti. To pokazuje razumijevanje osnivača opasnosti od nedovoljno kontrolirane birokracije. Azijski ("carski" ili "istočni") model opisan je sredinom 19. stoljeća. K. Wittfogel na temelju ideja engleska škola u političkoj ekonomiji o "azijskom" društvu i K. Marxu - o "azijskom" načinu proizvodnje, gdje je vrhovni vlasnik bila svemoguća država.

Najrazvijeniji oblik ove vrste prepoznaje se kao kineska birokracija, koja postoji više od dvije tisuće godina. Ovaj model birokracije odlikuju se sljedećim značajkama: upražnjeno mjesto javna služba kao oblik provjere sposobnosti kandidata za služenje caru, kako bi se osigurala stabilnost postojećeg sustava upravljanja; "atomizacija" birokracije, tj. njezino odvajanje kako se ne bi moglo ujediniti protiv vrhovne vlasti; nedostatak uske specijalizacije zaposlenika s ciljem bezbolne zamjene u bilo kojem trenutku; izuzetno ograničeni izgledi za karijeru; osobna ovisnost svih zaposlenika o caru; oštre mjere protiv neformalnih veza u službi (zabrane osobnog prijateljstva, rodbinskih veza, stjecanja imovine).

Također, značajke kao što su: financijska ovisnost zaposlenika ne toliko o imperijalnoj plaći, koja je izuzetno niska, koliko o subjektima, što je dovelo do mogućnosti držanja zaposlenika „na udici“ kao prekršitelja zakona; nedostatak zaštitnih mjera protiv samovoljnih otpuštanja; prisutnost tajne policije (cenzora) za kontrolu najviše i srednje birokracije; nepostojanje mjesta šefa vlade, čije je funkcije obavljao sam car; osobni sustav svih imenovanja. Carski model birokracije posebno se aktivno koristio u Rusiji do 18. stoljeća. s nekim značajkama zbog prisutnosti u njemu elemenata bizantske i tatarske inačice državne službe. Imperijalni model dominirao je Ruskom Federacijom i tijekom sovjetskog razdoblja.

Teorija racionalne birokracije postavljena je početkom 20. stoljeća. izvanredan njemački sociolog M. Weber. Ovu je birokraciju smatrao jednim od najvećih društvenih izuma čovječanstva, tehnički najnaprednijim od svih zamislivih organizacijskih oblika. Niz ideja o ovoj vrsti birokracije iznesene su nešto ranije u djelima A. Tocquevillea, D.S. Milla, V. Wilsona, kao i u djelima G. Hegela.

Teorija racionalne birokracije karakterizira državnu službu razvijenih kapitalističkih država, prvenstveno zapadnih. M. Weber je izdvojio stabilna i definirajuća načela funkcioniranja birokratskog sustava javne uprave: osobnu slobodu zaposlenika, zaštitu od samovolje nadređenih. dužnosnici; hijerarhija položaja, jasna definicija redoslijeda podređenosti i odgovornosti; status službeničkog mjesta kao jedinog zanimanja namještenika koje je nespojivo s drugim zanimanjima (poduzetništvo, političko djelovanje i dr.).

Također u gore navedena načela treba dodati: pravo zaposlenika na karijeru i dostupnost relevantnih pravnih standarda za napredovanje; normativna konsolidacija kompetencija svake razine/odbora; podrška stvarnim upravljačkim radnjama (donošenje odluka, prikupljanje i generalizacija informacija, kontrola izvršenja i sl.) pisanim dokumentima i njihovo čuvanje; kompetencija zaposlenika ne samo u njihovoj specijalnosti, već iu području administracije i upravljanja; bezličnost kao temelj racionalizacije, jamstvo protiv samovolje, rješavanje slučajeva strogo po zakonu, "bez ljubavi i mržnje"; stroga disciplina i kontrola postupanja zaposlenika itd.

Provedba ovih načela osigurava superiornost demokracije zbog jasnoće, brzine, kompetentnosti, kontinuiteta, stabilnosti, podređenosti, bezličnosti djelovanja državnih službenika. M. Weber usporedio je prednosti racionalne birokracije nad patrimonijalnom s nadmoći mehaničke proizvodnje nad ručnom proizvodnjom. Svoju učinkovitost temelji na profesionalizmu, pravnim normama, objektivnosti, nemiješanju u politiku.

Stavovi M. Webera uglavnom se podudaraju sa zaključcima američkog znanstvenika, koji je kasnije postao predsjednik Sjedinjenih Država, Woodrowa Wilsona. U svojoj studiji o administraciji (1887.) iznio je sljedeća načela birokracije: postojanje jedinstvenog središta upravljanja sustavom upravljanja kao preduvjeta za njegovu učinkovitost i odgovornost; odvajanje upravljanja od politike; profesionalnost zaposlenika; organizacijska hijerarhija kao uvjet financijske i administrativne učinkovitosti itd.

Posebno je važna Wilsonova ideja, koju je kasnije razvio Goodnow, o dihotomiji sustava državne uprave, u kojoj se provode dvije vrste uprave: politička i upravna. Političko upravljanje provode izabrani dužnosnici koji mogu biti zamijenjeni u bilo kojem trenutku. Administrativno upravljanje provode državni službenici postavljeni na odgovarajuća radna mjesta, nesmjenjivi prilikom smjene političkih čelnika, koji rade na načelima profesionalnosti, stabilnosti, karijere itd. Ovakvim pristupom osigurava se učinkovitost cjelokupnog sustava javne uprave.

U Ruskoj Federaciji Petar I. 20-ih godina 18. stoljeća uveo je niz elemenata modela racionalne birokracije. na temelju takvih akata kao što su "Opći propisi" i "Tabela činova svih činova vojnih, civilnih i dvorskih, koji su u kojoj klasi čina." Posebno je važno uvođenje zahtjeva za razinu stručnosti zaposlenika, karijerni sustav službenih imenovanja te mjere za slabljenje osobnih veza pri zapošljavanju i polaganju. Sustav je poboljšavan gotovo dva stoljeća i otkazan je kao rezultat Listopadske revolucije 1917.

Partijsko-državni model birokracije dominirao je u sovjetskom razdoblju ruske povijesti, kao iu nizu zemalja koje su u to vrijeme gradile socijalističko društvo. Ekonomska osnova ovog modela birokracije bilo je javno vlasništvo nad sredstvima za proizvodnju (što ga približava imperijalnom modelu), politička je bila vodeća uloga monopolističke vladajuće stranke.

Ovu službu karakteriziraju sljedeće značajke: izmjena osobnog sustava stranačkog imenovanja (u tu svrhu uvođenje nomenklature – glavne i računovodstvene), postavljanje stranačkih članova na ključna mjesta u državnoj službi; razmatranje javne službe kao usko stručne, a ne upravljačke djelatnosti; asimilirani pristup državnim službenicima, kada se ne izdvajaju iz opće mase zaposlenih i postupaju u skladu s radnim, a ne upravnim pravom; zaposlenik - ne veći od prosječnog radnika.

Realan model birokracije

Osvrnimo se sada na ono tumačenje birokracije, koje se naziva realističkim. Zapravo, ona je ta koja je sada dominantna u zemljama zapadne moći naroda. Zapravo, pričamo o postupnom dopunjavanju i osuvremenjivanju Weberovog modela. Drugi, uglavnom alternativni pristup počeo se oblikovati 1970-ih. prošlog stoljeća trudom uglavnom američkih autora. Izražavajući opći duh kasnih 1960-ih i ranih 1970-ih, koji je bio uvelike revolucionaran za Zapad, podvrgnuli su temeljnoj kritici i samu želju da se birokracija prikaže kao najviši oblik organizacije koji će najbolje riješiti probleme moderne civilizacije.

Pojavili su se koncepti "responzivne" uprave, policentrizma, "plošnih" struktura itd. Danas je u svjetskoj praksi već ostvarena prevashodna uloga u upravljanju, uključujući državu, kulturnih čimbenika, formiranje nove kulture javne službe. Smatra se da bez etičke komponente bilo kakve upravne reforme imaju male šanse za uspjeh.

Druga strana procesa temeljnih promjena u javnoj službi je njezina okrenutost ljudima. Na građanina se gleda kao na svojevrsnog "klijenta" državnih institucija. Iz statusa štićenika, molitelja, prelazi u status osobe koja ostvaruje svoje usluge koje mu pruža država. Općenito, revizija načela državne službe do koje je došlo posljednjih desetljeća može se sažeti u sljedeća područja: analiza i institucionalizacija političke uloge birokracije i mehanizama za realizaciju njezinih korporativnih interesa; traženje optimalnog omjera političkih i stručnih načela u upravi; smanjenje uloge vertikalne upravne hijerarhije, razvoj funkcionalni organi, "ravne" strukture itd.; decentralizacija, smanjenje troškova, smanjenje administracije, ograničavanje uloge tradicionalne administrativne "ljestvice činova", uvođenje menadžmenta, pa čak iu značajnom dijelu državne službe; maksimalnu moguću otvorenost, „responzivnost” birokracije na potrebe i očekivanja građana, značajno povećanje pozornosti na kulturne, moralne i etičke aspekte državne službe.

Zanimljivi su aspekti borbe protiv birokracije. Tradicionalno, oni izvan vlasti uživaju u razotkrivanju i kritiziranju birokratskih izmišljotina u formiranju i obnašanju vlasti. Svaki oporbenjak koji drži do sebe smatrao je i smatra svojim optužiti aktualnu vlast za birokraciju. Ali čim te iste osobe, pokreti dođu na vlast, zagospodare državnim aparatom, često reproduciraju birokraciju, i to ništa manje nego onu svrgnutu.

Državni aparat postoji i nikako se neće samouništiti. Kad bi bilo koji luđak koji se dočepao vlasti pokušao učiniti nešto takvo, to bi društvo dovelo do trenutne katastrofe. Pokazuje se da objekti i subjekti kritike birokracije mijenjaju mjesta, stvarajući u javnom mnijenju dojam borbe protiv birokracije, a ona se ponovno stvara u jednoj, pa u drugoj tvorevini, pa u jednom, pa u drugom tipu države. Malo je istraživača koji pokušavaju vidjeti pravo podrijetlo njezina stoljetnog postojanja.

Suvremeni (“bihevioralni”, “realistički”) model birokracije odražava rezultate modernizacije weberijanskog modela u procesu administrativnih reformi započetih 1978. u Novom Zelandu, 1979. u Engleskoj, potom u SAD-u i broj drugih razvijenih zemalja, a od 1993. - u Rusiji.

Uvjeti za modernizaciju weberovskog modela javne službe bili su: formiranje informacijskog, postindustrijskog društva; pojava novih tehnologija proizvodnje i upravljanja; radikalna promjena uloge čovjeka u proizvodnji i u životu države. Znanstvena osnova reformi bila je teorija "ljudskih odnosa", "javnog izbora", "flat" i mrežnih struktura.

Promjene u sustavu javne uprave utjecale su na probleme podjele poslova i uloga između državnih službenika i političara, opsega i sadržaja poslova javne službe te pristupa ostvarivanju zahtjeva njezine neutralnosti i neovisnosti. Na toj osnovi nastaje savršeniji, moderniziraniji, u usporedbi s weberovskim, model birokracije. Karakteriziraju ga sljedeće značajke:

Promjena ciljeva javne službe, smisla njezina postojanja zbog odlučnog zaokreta prema potrebama stanovništva, zadaćama razvoja civilnog društva;

politizacija birokracije, brisanje granica između nje i političara, zajedničko sudjelovanje s njima u donošenju odluka i upravljanju; dodavanje formalne strukture neformalnoj, uključivanje u model subjektivnog, ljudskog faktora mjerenja državne službe, mijenjanje zahtjeva prema državnim službenicima, isticanje njihove profesionalnosti, kompetentnosti, konstruktivnosti, aktivnosti, inicijative, sposobnosti opravdavanja, odluke u uvjetima sve veće neizvjesnosti, nedostatka ili nedostatka upravljačkih informacija na temelju razvijene intuicije; smanjenje uloge vertikalne hijerarhije, razvoj funkcionalnih tijela, "ravnih", horizontalnih, mrežnih struktura u javnoj službi, smanjenje važnosti tradicionalne upravne "ljestvice činova i činova"; komercijalizacija javne službe, prelazak dijela državnog aparata na tržišne principe funkcioniranja, prvenstveno u sferi provedbe socijalnih usluga stanovništvu; razdvajanje funkcija politike i usluga građanima, konkretan prijenos niza funkcija državnih institucija na privatne; upravljanje javnom službom, korištenje dostignuća upravljačke kulture poduzetništva u djelovanju državnih službenika; povećana pozornost očuvanju vječnih, univerzalnih vrijednosti - poštenju i kompetentnosti države, njezinoj odgovornosti prema građanima za nastalu štetu, poštivanju zakona; ovi zahtjevi uzrokovani su tendencijom pada profesionalizma državnih službenika i razine administrativne moralnosti utvrđene u istraživanjima.

Realističan model državne službe može postati vodič za subjekte upravljanja i reforme suvremene ruske državne službe.

Ruska specifičnost birokracije

Što se tiče Ruske Federacije, ona je kombinirala razne varijante "carskog" modela: do 18.st. dominirala je kombinacija bizantske i tatarske varijante, a potonja je zauzvrat koristila elemente kineskog modela u grubom obliku (osobito u prikupljanju poreza). Reformama Petra Velikog dodani su joj elementi posuđeni iz europskog apsolutizma, t.j. u "polucarskoj" verziji. Od 19. stoljeća, a posebno od njegove druge polovice - od vremena reformi Aleksandra II., počinju se razvijati elementi modela racionalne birokracije. No, u cjelini gledano, imperijalni model "državne službe" prevladavao je sve do 1917. godine, au sovjetskom je razdoblju dobio novi snažan poticaj.

Birokracija (birokracija kao izvedena pojava) je oblik obnašanja vlasti (prvenstveno državne), u kojem se opća volja organizacije (društva, građana) zamjenjuje voljom skupine ljudi.

Takvu zamjenu iniciraju mnogi razlozi: neracionalna konstrukcija državnog aparata, u kojem postoje mnoge duplirajuće, paralelne strukture; nedostatak ili slaba zakonska regulativa procesa upravljanja u smislu materijalnih i procesnih normi; niska razina kontrole poštivanja utvrđenih procedura; nedovoljna stručna osposobljenost političara i državnih službenika.

Realnost povijesti i suvremenosti uvjerljivo pokazuje da pod birokracijom dolazi do supstitucije ne samo volje, nego i interesa i ciljeva. Otuda i kult vođe, mesijansko razmišljanje gotovo svakog „šefa“, izolacija, odanost okolini, skriveni mehanizmi vrbovanja i još mnogo toga. Birokracija dovodi do toga da, kao rezultat supstitucije, grupni interesi, ciljevi i volja počinju prolaziti kao zajednički. Vlasti se u takvim slučajevima prave kao da djeluju u ime i za račun svih, a što god govorili ili radili, sve je navodno za dobrobit svih, za dobrobit i razvoj, iako svatko ima različito, često suprotno mišljenje. o relevantnim pitanjima. Formalizam, štovanje čina, poligrafija itd. - nije ništa drugo nego atributi birokracije, njezin dizajn, skrivajući bit "unutarnjeg" iza "vanjskog" - korištenje moći za osobnu korist.